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千年规划虑宜远 产业集聚路且长

——盘古智库宏观2017中国经济春季专题
 
导读
 
雄安新区享有空前的站位高度,定位为“继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,是千年大计、国家大事”。从位置选择看,北京诸多卫星城生活和工作区域严重错配,导致巨量的“钟摆式”通勤需求。雄安新区选址“既不太远,也不太近”,在避免城市通勤干扰的同时,亦能保护自身产业发展。从自然环境看,作为河北省的重要生态地区,白洋淀是海河平原最大的淡水湖,适宜作为新区的“后花园”。从历史遗留看,雄安新区没有严重的历史包袱,可以视为一张白纸。从空间可扩展性看,北京西南的“京保石”一线地域广阔,后续发展潜力大。北京、天津、雄安,“京三角”拟成为京津冀协调发展的核心区域。
 
与其他国家级新区相比,雄安新区的定位颇为不同。首先,雄安新区是疏解北京非首都功能的集中承载地,重点是承接北京非首都功能疏解和人口转移。第二,雄安新区将着重突出制度、科技、创业环境的改革创新。在其他新区的建设上,要素聚集并不罕见。很多地区不乏高校迁址、产业搬迁的案例。但是,制度创新,尤其是中央层面牵头的制度创新尝试,应属雄安新区的独有优势。第三,与设立地区“增长极”的目的不同,雄安新区是要将北京一地独大的单极化增长模式转变为多点多极化模式,在“长三角”、“珠三角”之外,再造一个“京三角”。
 
从产业布局看,雄安新区未来的发展方向应是央企总部的聚集地。结合相关行业的行政事业单位,如各类行业协会、产业要素交易所,变成各行业管理的牵头协调区域。雄安新区一方面有在京高校和研究资源作为人才和技术支撑,另一方面有大量央企作为产业试点,理论上是“产研结合”的完美方式。但是,单纯以行政划拨方式向雄安新区置入创新要素,远远不能保证人才和产业落地生根。作为补充,配套的制度创新必不可少。
 
从区域协调发展看,雄安新区的发展思路与北京通州区和天津滨海新区已成错位互补之势。在多数产业发展方面,三地各具特色,可以优势互补。但在以建立科技创新中心作为支柱,以及发展金融创新方面,三地势必存在相关要素的协调。
 
雄安新区从规划到实践之路依然漫长。首先,当地环境问题仍然较为突出。一方面白洋淀无论水体充裕程度还是水质情况都不容乐观;另一方面周边石家庄、保定、衡水、邢台等地空气质量在全国排名垫底。环境治理需求显著。第二,诸多新城发展为“睡城”、“鬼城”的前车之鉴历历在目。抓住自身禀赋,避免巨量基建,坐实产业落地,落实人才需求。尽管行政力量能够主导资源搬迁,但真正实现区域自主发展,仍然是各经济主体自然选择的结果。
 
一、 雄安新区基本情况
 
1.以空前高度设立雄安新区
 
2017年4月1日,中共中央、国务院印发通知,决定设立河北雄安新区,范围涵盖河北省雄县、容城、安新及周边区域(图1)。据报道,新区起步区面积约100平方公里,中期发展区面积约200平方公里,远期控制区面积约2000平方公里。雄安新区定位为“继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,是千年大计、国家大事”。
 
雄安新区历史站位之高十分罕见。新华社通稿采用了“全国意义”、“千年大计”、“国家大事”等词,显著区别于之前各省自行申报的国家新区。4月1日,在近乎没有先兆的情况下,新区成立的消息甫一宣布就如晴空炸雷。诸多资金带着借势炒作的心态奔赴雄安,却随即被政策封堵(表1)。配套政策出台迅速、严厉,同属近年罕见。这充分说明了最高决策层对雄安新区充分重视并寄予厚望。可以说,雄安新区享有空前的站位高度。
 
2.区域位置的选择逻辑
 
作为非首都核心功能的“集中承载地”,雄安新区距北京核心区约100公里,而定位北京城市“副中心”的通州区与市区相隔仅约20公里(图2)。从地理位置上看,首都的“两翼”显得很不对称。在之前的规划建设过程中,“北三县”、廊坊、固安、涿州等区域已经构成了距中心城区50公里左右的“环京”区域(图3)。这些区域的开发建设亦刚刚起步,为何最高层又将地理位置稍远的雄安新区摆到如此重要的高度?
 
图2:雄安新区及通州区与北京市相对位置
图片来源:百度地图。
 
长期以来,北京市已经形成了以环线为核心,以环线为外扩方式的发展格局。根据北京市统计局2015年发布的数字,五环外的常住人口已经达到全市常住人口的51.1%。大量人口的居住地越来越脱离城市中心(图4)。但是,出于交通和交流的便利,多数企业还是选择将办公地设在国贸、金融街、二环、三环等核心区域。生活和工作区域的严重错配,导致巨量的“钟摆式”通勤需求。这不仅造就了诸如天通苑、回龙观、燕郊等一系列“睡城”,也给城市的路网交通带来了严重的考验。
 
在卫星城的建设过程中,住宅项目往往率先实现。但形成足够吸纳当地常住人口的产业基础则需要相当长的时间积累。相反,城市中心区产业成熟、交通便利、配套设施完善,对企业和人才均形成强烈的吸引。在高房价的压力下,卫星城越靠近城市的通勤圈,人们越有动力在卫星城安家,在城市中心工作,从而形成了卫星城发展的恶性循环,导致大量“睡城”的出现。因此,“北三县”等卫星城之所以发展多年仍未形成核心的产业基础,除了政策因素外,距北京中心城区太近,产业资源被主城区牢牢吸引也是非常重要的因素。
 
如果雄安新区也设在北京市的通勤范围内,即便有很好的政策支持,最终也很难保证其不成为“潮汐之城”,难逃产业和居住地严重错配的厄运。因此,将新区与主城区的距离设在100公里左右,“既不太远,也不太近”,可以免除城市通勤的干扰。作为非首都核心功能的“集中承载地”,这种设计能够在空间上保证留住产业的同时留住人。
 
同时,作为现代城市设计的要素,城市的自然环境、历史遗留、空间可扩展性等都需要细致考虑。
 
从自然环境看,白洋淀是海河平原最大的淡水湖,现有大小淀泊143个,是国家5A级风景区。雄安新区定位比肩深圳特区和浦东新区,在自然环境上首先不能落后。深圳特区临海而建,深圳湾、红树林等区域现已成为深圳的名片。浦东新区位于黄浦江畔,“浦江两岸”的独特风景也已远近驰名。水系对城市生态环境的调节作用毋庸置疑。白洋淀作为河北省的重要生态地区,适宜作为新区的“后花园”。
 
从历史遗留看,雄县、安新和容城现有经济体量小;城镇化程度低,人口结构以农村人口为主;产业结构落后,以农业和低端制造业为主。因此,雄安新区没有严重的历史包袱,可以视为一张白纸。
 
从空间可扩展性看,北京市三面环山,东部偏南和南部地区才是平原(图5)。靠近山区的地方空间可扩展性较差,因此不宜选择。北京东南方向上是廊坊和天津,已经形成了较为连贯的发展路径。只有西南方向的保定附近尚待开发。雄安新区设立后,北京、天津、雄安三地相连,可形成近乎标准的等边三角形(图5)。“京三角”拟成为京津冀协调发展的核心区域。
 
二、 区域定位及产业设置
 
1.雄安新区如何区别于其他国家级新区
 
截至雄安新区设立,我国共有国家级新区19个。从1992年的浦东新区,到2017年的雄安新区,新区的发展程度、规模体量参差不齐(表2)。其中,浦东新区和滨海新区成立时间较早,亦恰逢中国经济高速发展的黄金时期,发展情况较好。滨海新区2016年GDP已破万亿,浦东新区也在8000亿水平。从2014年起,国家级新区进入了密集设立期。目前多数新区的规模在1000-2000亿水平,少数几个新区规模尚不足200亿。
 
从国家级新区的定位看,多数新区都背负着区域发展“增长极”的任务。各地政府希望通过新区的“先行先试”,树立突出典范,达到带动区域整体发展的目的。同时,各地也结合自身区域位置,设立了诸如“海洋发展先导区”、“粤港澳示范区”、“中俄合作承载区”等具备地方特色的定位。但总体而言,这些新区的定位和发展目标存在大量重合之处。虽然地域分散能够起到一定程度的隔离作用,但行业聚集往往是全国范围的。在供给侧改革,传统行业和新兴行业交叠的时点,大数据中心、文化创意产业园等新兴业态在多地快速上马。这些行业虽然概念新颖,具备较大的发展潜力,但实际体量并不足以快速撑起如此大规模的建设。而且从人才流动的角度看,最终可能只有少数起步较早、产业聚集度高、配套成熟的新区能够吸引到足够的行业人才。其他行业规模较小的地区最终可能面临逐步消亡的窘境。
雄安新区的定位与其他国家级新区颇为不同。
 
首先,雄安新区是疏解北京非首都功能的集中承载地,重点是承接北京非首都功能疏解和人口转移。习近平总书记强调:雄安新区不同于一般意义上的新区,其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地,重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等。也就是说,雄安是意在“探索解决‘大城市病’新模式”而设立的首个国家级新区。根据《北京城市总体规划(2016年—2030年)(草案)》,北京的战略定位是4个“中心”,即政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。因此从2013年起,北京市就开始疏解非首都核心功能,即所谓“一批制造业”、“一批城区批发市场”、“一批教育功能”、“一批医疗卫生功能”、“一批行政事业单位”。北京市政府在2015年底提出,未来5年里,北京市将通过“禁、关、控、转、调”5种方式来完成疏解非首都功能目标。将疏解对象择优放入雄安新区。在迁入对象的选择上,总书记特别强调:“不符合条件的坚决不能要”。
 
第二,雄安新区将着重突出制度、科技、创业环境的改革创新。“创新驱动”将被放在比经济增长更重要的位置上。根据新华社对张高丽的专访,新区不仅要聚集一批高校、科研机构、高端产业等创新要素,更要“推进简政放权、管放结合、优化服务,深化行政体制改革,构建促进创新的体制机制,为全国其他地区作出表率和示范”。在其他新区的建设上,要素聚集并不罕见。很多地区不乏高校迁址、产业集中的案例。但是,制度创新,尤其是中央层面牵头的制度创新尝试,应属雄安新区的独有优势。按照规划,中央政府将在雄安新区尝试“加快政府职能转变,积极探索管理模式创新,形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系”。通过先行先试,成功经验将向全国推广。
 
第三,与设立地区“增长极”的目的不同,雄安新区是要将北京一地独大的单极化增长模式转变为多点多极化模式,在“长三角”、“珠三角”之外,再造一个“京三角”。图6——图8展示了这三个核心区域主要城市的GDP分布情况。可以看到,北京、上海、广州、深圳四个主要城市的经济体量相差不多。但“京三角”的卫星城市状况显著落后于“长三角”和“珠三角”。因此,从产业层次、公共服务水平等多方面缩短河北省各地级市与京津之间的差距,促使京津冀一体化全面发展,是带动“京三角”全面缩短与“长三角”、“珠三角”差距的重要方向。作为传统的富庶地区,江浙沪及粤港澳地区在自然环境、产业基础、综合配套等方面都显著优于京津冀。民营资本发达、创新创业氛围浓厚,也与京津冀地区国有产业为主的格局截然不同。因此,雄安新区尽管可以通过行政命令的方式取得北京地区大量优质资源,形成一定程度的要素聚集。但如何将要素进行整合,在行政命令之外形成自发的产业发展,仍然是亟待解决的问题。
 
 
2.产业布局
 
雄安新区的首要定位是“重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等”。在设立决策公布后,许多央企亦纷纷表态希望迁入雄安。北京地区未来定位政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。根据这一定位,留在北京市内的功能应为政府机关、使领馆、文化部门及企业、高校、科技创新部门及企业。非行政性质的金融机构、部分一二产业的央企总部、行政事业单位、部分高校和研究机构将首先迁入雄安。
 
一个潜在的冲突在于,北京市和雄安新区的规划中同时提出要以建立科技创新中心作为支柱,势必存在相关要素的协调。作为创新发展的原动力,在京高校和科研院所始终被北京市视为核心资源。中关村的发展就很大程度上得益于周边强大的科研体系分布。因此,高校和科研院所迁入雄安的形式就十分值得探讨。一种可能的方式是:北大、清华等一流高校在雄安设立分校,培养本科,搬迁部分实验室;部分在北京没有获得重点扶持的高校则整体搬入雄安。但就高校而言,多数教师往往同时承担教学和科研任务。如果教学和科研所在地相隔100公里以上,相关工作能否常态化地顺利开展,十分考验规划和高校管理层的智慧。
 
目前公布的雄安新区规划中并没有对新区具体发展的产业进行详述。但习近平总书记强调,“雄安新区千万不能搞成工业集聚区,更不是传统工业和房地产主导的集聚区”。从在京央企的构成看,即便是传统产业央企,在京部分也侧重于管理。低端和高耗能产业的生产部分早已搬离。因此,雄安新区未来的发展方向应是央企总部的聚集地。结合相关行业的行政事业单位,如各类行业协会、产业要素交易所,变成各行业管理的牵头协调区域。
 
规划中唯一强调的是,雄安新区将“完善创新创业环境,积极吸纳和集聚京津及全国创新要素资源,通过集聚科研院所和发展高端高新产业,打造一批高水平的创新创业载体,吸引高新技术企业集聚,建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化、产城融合的创新引领区和综合改革试验区,打造京津冀体制机制高地和协同创新重要平台”。在当前全民创新、万众创业的大环境下,建设创新核心区几乎是所有国家级新区的共同目标,但实际效果并不理想。那么,雄安新区再提建设创新高地,优势何在?
 
雄安新区一方面有在京高校和研究资源作为人才和技术支撑,另一方面有大量央企作为产业试点,理论上是“产研结合”的完美方式。但是,无论是美国硅谷、印度班加罗尔还是北京中关村,发展的核心动力都不是行政命令和国有企业牵头支持。因此,单纯以行政划拨方式向雄安新区置入创新要素,远远不能保证人才和产业落地生根。作为补充,配套的制度创新必不可少。在创新企业发展过程中,需要人才投入、资本投入、成果转化、转移交易、规模生产、资本市场等一系列配套因素。其中的绝大部分因素既需要政策支持,又不能政府主导。雄安新区的初期建设将以行政命令作为绝对主导。GDP等指标迅速提升应当并不困难。但要达到建立创新中心的初衷,仍然需要长时间培育。
 
3.与通州区和滨海新区的协同关系
 
我国自2006年起开始建设滨海新区,2012年起启动建设通州城市副中心。雄安新区的出现,不仅带来了京津冀地区的第二个国家级新区,也带来了北京“一体两翼”中的另外一翼。引入首都的央企、科研、高校资源在三地的规划当中均占有重要位置。那么,在总体资源相对受限的情况下,雄安新区是否会分流通州和滨海的资源投入,对原有规划发展造成冲击?
 
从定位来看,滨海新区要建成“我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心”。滨海新区最新的城市总体规划修编和土地利用总体规划修编(两规修编)对其自身定位为:“京津冀协同发展示范区、先进制造和研发创新基地、国际自由贸易示范区、国际航运核心区、金融创新运营先行区,逐步成为国际化、创新型的生态宜居海滨城市”。由此可以看出,滨海新区定位先进制造和研发、国际自由贸易、国际航运及物流、金融创新。相比较而言,通州区的规划要更加宽泛。从最开始的“建设行政副中心”,到2016年5月中央政治局会议提出“建设北京城市副中心”,通州区不仅要承接北京市政府的行政办公职能,亦要同时发展文化、经济、教育、科技产业。但从承接对象来看,通州区的主要任务仍然集中于北京市市属资源。
 
总体而言,雄安新区的发展思路与滨海新区已成错位及互补之势。迄今为止,滨海新区的发展以新型工业化为核心,其GDP占比常年超过50%(图9)。第三产业发展迅猛,但速度仍然不及工业。雄安新区以承接中央层面的非首都核心功能为主,同时发展创新产业。根据北京市历年的GDP分布,第三产业的贡献占据绝对优势(图10)。因此,雄安新区也将大概率继承这种产业结构。
 
从国际自由贸易、国际航运及物流的角度看,滨海新区一方面享有特大型港口的区位优势,另一方面也有自贸区带来的政策优势。因此雄安新区将不会在这些方面与其形成竞争关系。
 
从建立先进制造和研发创新基地、金融创新运营先行区的角度看,滨海新区则与雄安新区有潜在的定位冲突。雄安新区明确提出将以科技创新的成果孵化转化作为发展重点,这势必涉及先进制造行业的研发及生产。同时,雄安新区需要承接北京地区的部分金融功能。金融创新不仅是承接产业的题中之意,更是培育科技创新的必要前提。因此,雄安新区未来规划中将不可避免地涉及先进制造行业产研结合及金融创新相关内容。但笔者认为,一方面滨海新区已经在先进制造领域有十余年的积累,而且未来雄安新区更大可能偏重于研发,而不是生产,因此二者并不会形成明显的发展冲突。另外一方面,滨海新区在金融创新方面更多是为其自贸区、航运、先进制造等领域的实体经济服务,形式上以融资租赁、跨境人民币等业务为主。其中融资租赁业务在2016年年底合同余额达到1.91万亿元,占到全国总量的三分之一。雄安新区的金融服务或更多偏重于其他方面,如创业投资、基础设施建设、央企综合服务等。因此,滨海新区与雄安新区的发展将相互配合,优势互补。
 
通州区与雄安新区同为北京市未来发展的两翼,在发展路径规划上自然不会出现明显冲突。笔者认为,未来通州区将重点承接北京市市属行政及城市功能,而雄安新区更多承接中央在京的非首都核心功能。尽管如此,相关功能分割想做到“泾渭分明”实际上较为困难。经过长期的共同发展,大量央属及市属资源在产业上已经高度一体化。分割搬迁很可能将已经成熟的产业链重新割裂,不仅无益于资源外溢,反而会破坏产业成果。因此,具体到某一个行业的搬迁,需要针对行业现状进行细致统筹。“一刀切”的行政命令方式万不可取。
 
三、 规划到实践之路依然曲折
 
1.雄安新区面临的环境问题
 
根据新华社通稿,雄安新区要“始终坚持生态优先、绿色发展,严格划定开发边界和生态红线,实现两线合一,着力建设绿色、森林、智慧、水城于一体的新区”。在雄安新区规划建设的七个方面重点任务中,建设绿色智慧城市、构建水城共融的生态城市被放在最首要的位置。这充分说明在中央的部署规划中,生态建设和保护优于当地的经济开发。解决当地环境欠账,借机整治周边环境污染问题,是实施雄安新区“千年大计”的题中之意。
 
“水会九流,堪拟碧波浮范艇。荷开十里,无劳魂梦到苏堤。”这是白洋淀在文人眼中的婀娜身影。但实际上,白洋淀无论从水体充裕程度还是水质情况都不容乐观。历史上,共有九大河流汇入白洋淀,史称“九河入梢”。但到今天,一方面上游水库大量建设,使得“入梢”的河流多数断流,另一方面白洋淀天然面积广大,水深较浅,使得每年水域蒸发量惊人。白洋淀如今只能不断依靠上游水库和跨流域补水,才能保证不至干涸。同时,淀内常年水箱养殖造成水体严重富营养化。周边安新县赖以生存的有色金属加工、制鞋行业、羽绒行业也使得每年大量污水排入白洋淀。水体中主要污染物为总磷、化学需氧量、高锰酸盐等(表3),就是过度养殖和化工排污的最好见证。环保部曾经在2015年对保定市进行过专项约谈,要求当年六月完成治污。但从效果看,治污工程仍然前路漫漫(表4)。
 
不仅是水质问题,空气质量问题同样不容忽视。在国内各主要城市PM2.5浓度排名中,石家庄、保定、衡水、邢台等地赫然位列全国前十(表5)。这些城市均处于北京市未来重要的发展方向“京保石”一线。该地区目前仍然处于产业结构较为落后,高污染、高耗能企业为主的发展阶段。因此,治理大气污染不仅仅需要降低排放,更需要从根本上提升区域产业等级。在成本之外,增强其他方面的核心竞争力尤其重要。但是,区域产业格局的形成并非一蹴而就,去化和转型都需要大量工作作为铺垫。对污染企业如何关停,在业人员如何安置,都将是摆在各级政府面前的重大难题。
 
 
图11:河北省空气质量重污染地区
图片来源:百度地图
 
2.如何避免沦为又一个“鬼城”
 
近十年来,产业新城概念在各地层出不穷。国家级、省级、地市级新城遍地开花。这其中不乏滨海新区等一批成功案例,也不乏曹妃甸等“睡城”、“鬼城”。雄安新区定位之高,规划之长远,为十年来所罕见。雄安应吸取其他地区的失败教训,以避免重蹈覆辙。
 
首先,前期发展期望较高,使得巨量基建项目上马。每个新区在设立之初都带有大量政策扶持和强烈的扩张意愿。以曹妃甸为例,该地定位国家首批循环经济试点产业园区、国家级经济技术开发区、国家级石化产业基地、国家智慧城市试点和综合保税区,先后实际投资超过4000亿。大量的基建项目由于不产生收入,建设费用只能由当地财政承担。在产业无法落地的情况下,新城财政无异于无源之水。巨额财务成本成为了当地的沉重负担。
           
第二,规划者对宏观环境和当地资源禀赋判断错误,使得规划产业无法最终落地。当前国内外宏观环境正处于加速动荡时期,旧产业被淘汰,新产业逐步崛起。因此,各地新区都在引进新产业方面投入了大量精力,且不乏有一批新区要以新兴产业作为发展支柱。但实际上,多数新兴产业与传统产业的发展思路完全不同。其对土地、投资的需求远低于传统产业。发展新兴产业,需要摒弃原有的资源密集和资本密集型发展思路,更多地转向人才密集型。以硅谷等地为例,真正的高科技产业园往往是“小而美”的。但是,受制于发展惯性,各地建设所谓高技术产业园依然惯于大规模批地、大规模投资、大规模基建,而不考虑当地是否有吸引人才的禀赋优势。当前流行的“大数据新城”等,往往是以高技术之名,行地产、基建之实。从实际的产业规模看,即便把周边地区的相关产业都置于其中,也很难撑起一座规划达到数千平方公里的城市。因此,这种模式往往最终只促成了当地房地产市场的短暂繁荣,留下的是一座座空城。
 
第三,把吸引人才简单落实为高校新校区建设。人才流动最终看中的是工作机会、教育、医疗配套。这就要求新区不仅要产业落地,而且要配套相对成熟的幼小初高教育和医疗体系。但是,产业落地一方面非一日之功,另外也非行政命令所能左右。因此为了尽快落实人才战略,各地往往采取让当地高校建设新校区的方式进驻。但实际上,高校新校区通常位置偏远、占地广阔,更多承担了本科生的教育。高校核心的科研职能往往难以外迁。一方面老校区提供的科研场所往往已足够使用,在城中心开展各种科研交流活动亦更加便利;另一方面新区的生活环境难以与中心城区相提并论,科研人员的家属就业、子女入学、老人就医问题均难以在新区解决。因此,从诸多新区引进高校的效果看,不仅优秀教师和科研人员难以留住,学生也大多完成学业便选择离开。行政力量主导的科研机构搬迁工作,依然要将落实产业作为最重要一环。
 
盘古宏观团队:郑联盛、肖立晟、王宇哲、杨晓晨、周济
 
(郑联盛为盘古智库宏观经济研究中心高级研究员,肖立晟、杨晓晨、王宇哲、周济均为盘古智库宏观经济研究中心研究员)
 
(盘古智库宏观经济研究中心顾问:易鹏、张明、谭小芬)
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