财新传媒
位置:博客 > 张明 > 警惕美国实施金融制裁,中国宜将继续韬光养晦

警惕美国实施金融制裁,中国宜将继续韬光养晦

文 | 张明 薛威 陈骁
■  引言
此文是我们“中美贸易战”系列专题的第四篇,探讨了美国可能利用金融霸权对中国采取的金融制裁手段,并认为中方宜将继续韬光养晦。
 
■  美国独揽金融霸权,对外制裁屡试不爽
 
金融制裁监控严密打击精确,美国是唯一可实施制裁主体。金融制裁与经济制裁存有联系,但也有显著差异。经济制裁具有范围广、全方位的特点,严密高效、精确打击是金融制裁的重要特征。金融制裁的可控性较经济制裁更强,力度与范围均可控制,且成本较低。目前只有拥有金融霸权的美国才有能力对别国实施金融制裁。
 
与美对立是制裁主因,金融制裁方式多样化。从被制裁国的政权性质来看,与美对立是其主要共性。美国的制裁手段多样化且易操作,还可与时俱进。无论是个人、法人还是政党、国家,都可以成为美国金融制裁的对象,且针对不同的对象,美国可以采取极具针对性和有效性的制裁手段,给予制裁对象精准创伤,甚至是致命一击。
 
■  朝鲜战争中国首被制裁,昆仑银行因为涉伊中招
 
朝鲜战争期间中国曾被制裁,中美关系正常化后有所放松。美国针对中国的金融制裁最早可追溯至新中国建国初期的朝鲜战争时期,美方主要采用冻结中国及相关人员在美资产的办法来对中国进行金融制裁。直到1971年中美关系趋于改善,美方才逐渐放松了对华的经贸与金融领域的制裁限制。
 
因涉及与伊朗银行交易,昆仑银行被美实施制裁。昆仑银行2012年7月因涉及与伊朗部分被制裁银行交易而被美方制裁。美国对昆仑银行的金融制裁使得昆仑银行的外汇业务、汇款业务、融资业务均无法正常运营,甚至大额交易和频繁支付也无法进行。这几乎阻断了中国企业与伊朗进行经贸合作的资金渠道,对中伊两国正常的经贸合作造成了显著冲击。
 
■  美拥完备金融制裁系统,切断支付通道是其王牌
 
美元霸权叠加SWIFT系统,美国金融制裁体系完备。美国从经济、金融、技术、法律、行政等各个方面构建了完备的金融霸权体系,这为美国执行金融制裁提供了先决条件与制度保障。其中,美国的经济金融实力、美元霸权是基础,SWIFT是整个体系的核心。
 
针对个人机构进行罚款冻结资产,制裁国家组织采取切断支付通道王牌。美国在金融制裁时针对不同主体均有对应的举措。在对目标国实施金融制裁时,美国会先针对目标国的领导采取罚款与冻结资产等举措,还会冻结重要机构与组织的资产并进行大额罚款。但这给制裁目标带来的损失是有限的。美国手中还有一大王牌,即通过SWIFT及CHIPS来切断制裁目标组织或国家与外界的支付清算通道。
 
■  金融制裁值得警惕,韬光养晦仍是上策
 
当前地缘局势复杂多变,美国金融制裁值得警惕。在国际地缘局势存在较大不确定性的背景下,美国对中方部分金融机构采取罚款、冻结资产与限制交易等金融制裁的可能性值得警惕。未来,美国政府可能挑选一家或多家具有代表性的中国商业银行美国分行,声称该行帮助伊朗(或朝鲜)提供跨境资金服务或其他类型的金融服务,违反了美国的相应法律,因此要课以巨额罚金,甚至停止该行的部分业务。甚至还可能将制裁范围扩大至中国商业银行境外分行,并通过SWIFT切断其支付清算通道。类似于中兴通讯的案例可能在中国金融机构再次上演,我们应该对此做好充分准备。
 
中国宜将继续韬光养晦,抛售美债无异“授人以柄”。CIPS,即人民币跨境支付系统,是中国重要的金融基础设施。CIPS直接参与者是指在CIPS 开立账户的机构,间接参与者则需在直接参与者开立同业账户。CIPS 参与者的所有支付和信息类业务均通过CIPS处理,这也就保证了CIPS系统可以与SWIFT保持相对独立,无论是直接参与者,还是间接参与者均可免受交易信息泄露进而导致被美国金融制裁潜在风险的冲击。目前,CIPS尚在蓬勃发展的阶段,中方金融机构仍需警惕美国的金融制裁大棒,继续采取韬光养晦策略并适时避其锋芒不失为理性选择。在中美金融领域差距远大于经贸领域的实际背景下,中国不宜主动将贸易领域的摩擦扩展至金融领域,大规模抛售美国国债无异于“授人以柄”。
 
一、美国独揽金融霸权,对外制裁屡试不爽
 
1.1金融制裁监控严密打击精确,美国是唯一可实施制裁主体
 
二战后,虽然以美元为核心的布雷顿森林体系从建立走向崩溃,但以国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)与世界贸易组织(WTO)为核心构建起的全球经贸体系得到了长足的发展,美国除了在这三大组织上拥有绝对话语权之外,以美元为核心的国际清算体系进一步巩固了美国的金融霸权。在金融霸权裹挟之下,与美国存在对立关系的各国除了会遭遇经济制裁之外,常常还会遭受美国的金融制裁。
 
金融制裁与经济制裁存有联系,但也有显著差异。一般情况下,经济制裁主要针对经常项目来对制裁目标国进行多方面的进出口限制。一方面,可以通过限制出口来压缩净出口进而打击其国内经济;另一方面,还可以通过限制粮食、矿产、能源等重要原料及高科技产品、军事武器等重要装备来打击其经济与国防。经济制裁也有针对投资项的,主要是禁止第三方国家投资制裁目标国或接受其投资,特别是高科技与敏感技术领域。整体看,经济制裁具有范围广、全方位的特点。另外,经济制裁存在一些缺陷,进出口限制固然可以给制裁目标国造成较大打击与震慑,但实施制裁的国家或组织无法对目标国与第三方的所有进出口渠道实施全面严密的监控,难以规避部分国家通过某些“暗道”向制裁目标国输送其必需的战略资源,特别是在制裁目标国的邻国存在“支援”动机与通道时。
 
金融制裁则有所差别,一般指由制裁实施主体或组织采取监督和限制制裁目标通过国际清算通道进行国际支付的方式来对目标进行严密打击的手段。常常还会连带打击违反该制裁规定的第三方金融机构。严密高效、精确打击是金融制裁的重要特征,在制裁范围与力度上,金融制裁的可控性较经济制裁更强,力度与范围均可控制,且成本一般较低。另外,由于金融制裁依赖于制裁实施主体对国际清算通道的绝对控制力,所以实施金融制裁的主体较实施经济制裁的主体而言具有更高的要求,目前来看具有专一性,即只有拥有金融霸权的美国才有能力对别国实施金融制裁。针对经济制裁可能产生的疏漏,金融制裁可以发挥其全面严密监控的特点,不仅可以快速检查疏漏之处,还可以通过对第三方国家相关机构的震慑与精确制裁切断其对制裁目标国的支援,给经济制裁堵上缺漏,进一步加强制裁的打击能力与震慑力。
 
1.2与美对立是制裁主因,金融制裁方式多样化
 
美国在20世纪70年代逐渐开始使用金融制裁,进入21世纪后使用的频率显著增加。恐怖主义、暴力、独裁与政治迫害成为美国对目标国采取制裁的主要依据。制裁目标国多位于中东地区,拉美、中东欧与非洲也有不少制裁目标国分布。
 
从被制裁国的政权性质来看,与美对立是其主要共性。无论是中东的伊朗、伊拉克、叙利亚、也门和黎巴嫩,还是拉美的古巴、委内瑞拉,均在被制裁时期曾与美国发生阶段性对抗,其政权往往由强势的民族领导人掌控,在国内推行带有民族主义色彩的强权式领导。所以,反独裁与暴力是美国对这些国家采取金融制裁的主要“理由”。
 
亚洲的朝鲜与中东的伊朗还曾因为核试验招致美国的制裁。另外,美国对东欧的巴尔干地区、白俄罗斯、乌克兰的制裁则更多带有政治性。苏联解体后,作为美俄博弈的主战场,中东与东欧地区不少国家在美国的扶持下,产生了较强大的反政府武装力量,这些武装力量在与当地政府的斗争中常常爆发区域性的战争,民众饱受苦难。政府即使可以自保,也难以彻底清除反对势力,和平与发展更是遥不可及。在战争与暴力频现的背景下,美国往往使用反暴力、保护平民等“理由”来对自己的对立面(往往是当地的政府势力)采取金融制裁,以达到削减其实力进而帮助美方扶持势力的目的。总的来说,尽管美国采取金融制裁的理由多种多样,且“反恐、保护平民、反对暴力、反对独裁”等冠冕堂皇的“理由”具有美丽的外表,但真正的核心因素大都是制裁目标国的政权站在了美国的对立面,对美国在全球的地缘政治利益产生了较大的威胁。这从美国采取金融制裁的若干公文中最常见的“对美国的国家安全和外交政策构成了不同寻常的威胁”相关表述也可以看出这一点,这几乎与美国对中国采取贸易制裁时所用的“维护国家安全”的手段如出一撤。
 
从制裁手段上看,美国最常用的制裁方式是封锁个人财产并禁止部分交易,制裁有效区域是指美国境内及美国人管辖或控制范围内的国家或地区。当实体或法人成为制裁对象时,封锁财产并禁止交易的主体也会扩展到相关的实体与法人;当某国政府成为制裁对象时,美国甚至会将该国政府作为封锁财产并禁止交易的主体。另外,美国也会针对某些国家进行全面的金融制裁,包括禁止美国人交易或持有该国政府债券、债务、抵押品等资产或政府控制下的企业债券、债务、抵押品等资产,也禁止美国人为该国提供任何形式的融资,同时禁止任何人在美国境内展开相关业务。在近几年数字货币出现之后,美国金融制裁的方式还会延伸到限制被制裁国与美国人或在美国境内的数字货币交易。美国作为可进行金融制裁的唯一主体,在制裁手段上不仅有选择制裁对象的灵活性,也有选择制裁手段的多样性和制裁范围的可控性,还有与时俱进的能力。无论是个人、法人还是政党、国家,都可以成为美国金融制裁的对象,且针对不同的对象,美国可以采取极具针对性和有效性的制裁手段,给予制裁对象精准创伤,甚至是致命一击。
 
二、朝鲜战争中国首被制裁,昆仑银行因为涉伊中招
 
2.1朝鲜战争期间中国曾被制裁,中美关系正常化后有所放松
 
美国针对中国的金融制裁最早可追溯至新中国建国初期。朝鲜战争时期,中方作为美方的对立国家,在经贸、投资、金融、技术等领域均遭受美国的强力制裁。具体到金融方面,美方主要采用冻结中国及相关人员在美资产的办法来对中国进行制裁。考虑到建国初期中国尚处于社会主义改造初期,无论是党组织还是机构与个人,均未积累成规模的财富,更不会在海外拥有较大规模的资产,所以美国当时采取的冻结资产制裁手段并未产生直接影响,只是对封锁中国的对外经贸合作有一定的威慑作用。
 
在朝鲜停战协议签订后,中美的对立局面并未有显著改善,意识形态、美苏冷战等因素仍将中美两国人为割裂开来。美国对中国在经贸、技术、金融领域的制裁仍在持续。直到1971年中美关系趋于改善,美方才逐渐放松了对华的经贸与金融领域的制裁限制,不仅允许中美之间部分商品的互通,也允许美国与中国大陆进行正常的金融交易,并由美国银行作为两国交易的金融中介机构。这显示出在中美关系改善后美国对中方的金融制裁显著趋松。在1972年中美建交与1979年邓小平访美后,中美关系进入了合作友好的新局面。
 
2.2因涉及与伊朗银行交易,昆仑银行被美实施制裁
 
中国金融机构被美国金融制裁的事例不多,值得一提的是2012年昆仑银行因与被制裁的伊朗金融机构交易并向其提供金融服务而被美国制裁,此次被制裁事件有一定的代表性,或将为未来可能发生的美国针对中方金融机构的制裁提供范例与警示。
 
1979年伊朗伊斯兰革命爆发后,伊朗的西方自由化戛然而止,开始了全盘伊斯兰化。同年11月爆发的“伊朗人质危机”则导致美伊关系迅速恶化,美国对伊朗的长期制裁自此开始。
 
在20世纪80年代,美国对伊朗的制裁仅仅局限于美国限制伊朗原油进口。即使1983年4月贝鲁特美国大使馆爆炸后美国将伊朗认定为“恐怖主义支持国”,但在这一阶段美苏争霸仍是主基调,两伊战争也给经历革命不久的伊朗带来了极大挑战,美伊双方均没有过多的精力展开直接交锋。
 
90年代,美国分别在1995年与1996年出台了《伊朗交易监管法》与《伊朗制裁法案》,其中1995年的《伊朗交易监管法》全面禁止美国公司与伊朗之间的投资与贸易活动;1996年的《伊朗制裁法案》则将限制范围由美国企业扩展至美国以外的企业,这也是美国能够制裁与伊朗进行交易的第三方国家企业或机构的法律基础。
 
2001年“9·11”事件爆发导致美国将反恐作为对外关系的一大重点,伊朗与伊拉克、朝鲜一同成为时任美国总统小布什口中的三大“邪恶轴心国”。美国进一步增加了对伊朗的制裁措施及执行力度,2004年成立的“恐怖主义和金融情报办公室”(TFI)配合1950年成立的“财政部海外资产控制办公室”(OFAC)共同承担起加强伊朗与第三国企业交易的金融监管,迫使伊朗不得不增加对军事武器的投入。而随着伊朗在核武与弹道导弹等领域的进步,美国对伊朗的制裁也不断升级,美伊关系快速恶化。
 
2009年奥巴马上台后美伊谈判虽开启,但伊朗在核武器上的进展让美国与欧盟感到不安,美欧均加大了对伊朗的制裁,美国在2010-2013年陆续出台了《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》、《2012财年国防授权法案》、《2012年降低伊朗威胁及叙利亚人权法案》与《2013财年国防授权法案》,对伊朗的经贸活动实行全面制裁。所幸在2015年7月,伊朗与美俄中法英德六国及欧盟达成《联合全面行动计划》(JCPOA,即“伊朗核协议”),各方对伊朗的制裁告一段落,直至2018年5月美国退出伊核协议后重启对伊朗的制裁。
 
在各阶段制裁期间,伊朗经济均受到制裁的显著冲击,以原油出口为主要经济支撑的伊朗虽然会遭受制裁的较大影响,但在美伊对抗的近四十年中,鲜见伊朗主动做出大幅度的让步与妥协动作,伊斯兰革命后“政教合一”的伊朗与美国的对立恐还将延续,这也是未来1-2年地缘政治最大的不确定性事件。
 
昆仑银行涉伊被美制裁就发生在2010-2013年间美欧加强对伊朗制裁期间的2012年7月。在此之前,美国财政部针对伊朗的二十多家银行机构实施了制裁。美国财政部的官方制裁文件指出昆仑银行和伊拉克的埃拉夫伊斯兰银行由于涉及与指定二十多家银行中的多家伊朗银行机构交易而被排除在美国的金融体系之外。其中,昆仑银行涉嫌与六家以上受美国制裁的伊朗银行提供大量金融服务,涉及资金数亿美元,包括持有账户、转账和支付信用证等。美国财政部文件还专门提及了在2012年初,昆仑银行从处于制裁中的伊朗Tejarat银行账户中进行了数百笔转账,总额约1亿美元。除此之外,同年初,根据伊朗Tejarat银行开设的信用证,昆仑银行至少为伊朗伊斯兰革命卫队的附属机构兑付了一笔款项。
 
美国对昆仑银行的制裁主要有以下几点:①禁止或限制通过昆仑银行应付账户或代理账户提供任何贸易融资;②限制通过昆仑银行代理账户或者应付账款处理个人汇款等交易;③对可能通过昆仑银行代理账户或应付账户处理的交易设置货币限额或交易量限制;④要求美国金融机构对通过昆仑银行代理账户或应付账户处理的所有交易进行专门的预先审批;⑤禁止或者限制通过昆仑银行代理账户或应付账户处理外汇交易。
 
考虑到当时国内与伊朗之间进出口信用证业务几乎都由昆仑银行包揽,这也意味着,我国贸易商与投资商如果不通过昆仑银行,将很难与伊朗的合作方进行正常的款项支付。美国对昆仑银行的金融制裁使得昆仑银行的外汇业务、汇款业务、融资业务均无法正常运营,甚至大额交易和频繁支付也无法进行。这几乎阻断了中国企业与伊朗进行经贸合作的资金渠道,对中伊两国正常的经贸合作造成了显著冲击。
 
三、美拥完备金融制裁系统,切断支付通道是其王牌
 
在中美贸易战不断升级的当下,经贸领域的争端有可能蔓延至金融领域。近期伊朗问题持续发酵、土耳其金融震荡、朝鲜问题仍存反复也给美国执行金融制裁提供了条件。
 
3.1美元霸权叠加SWIFT系统,美国金融制裁体系完备
 
以“石油美元”为代表,美元作为最普遍的国际支付工具目前仍有较强的不可替代性,这也为美国建立全球金融霸权奠定了极好的基础;同时,美国强大的经济实力与金融能力与美元霸权相辅相成;在这个基础上,美国建立了以环球同业银行金融电讯协会(即SWIFT)与纽约清算所银行同业支付系统(即CHIPS)为主体的跨境资金清算系统与跨境金融基础设施,为金融制裁提供了技术保障;另外,美国通过颁布法律条文与“财政部海外资产控制办公室”(OFAC)发出行政命令对金融制裁提供法律支撑与下达指令。可以说,美国从经济、金融、技术、法律、行政等各个方面构建了完备的金融霸权体系,这为美国执行金融制裁提供了先决条件与制度保障。
 
在整个体系中,最核心的当属环球银行间金融通信协会(即SWIFT)。SWIFT创立于1973年,是一家非盈利性国际银行间的国际合作组织,总部设于比利时的布鲁塞尔,同时还有两个交换中心,分别设于荷兰的阿姆斯特丹和美国的纽约,并为各协会参加国开设集线中心,为国际金融业务提供服务,是全球最大的国际间支付清算组织。尽管SWIFT总部设在比利时,但仍基本处于美国的掌控之下。
 
SWIFT自创立直至20世纪末主要扮演的还是为全球贸易与国际金融提供跨境资金服务的角色,但在2001年“9·11”事件爆发后,时任总统小布什及其领导下的政府开始将切断基地组织及其他恐怖组织的资金流提上日程。2001年9月23日,小布什政府根据《国际紧急经济权利法案》启动了“恐怖分子融资跟踪项目”(即TFTP),授权OFAC可从SWIFT调取和恐怖组织相关的金融交易与资金流通信息。此后,SWIFT除了担任为全球贸易与国际金融提供跨境资金服务的职能外,还扮演着为美国政府提供其需要的涉及恐怖主义等相关组织交易信息的角色。
 
在部分媒体在2006年披露了SWIFT向OFAC提供交易信息的相关事件,欧盟察觉到这可能将对其公民的隐私产生威胁,于是展开了与美国关于SWIFT的争议。经过长达近四年的两轮协商之后,欧盟与美国达成一致,SWIFT数据可在欧盟代表的监督下传送至美国,欧洲刑警组织也有批准和拒绝美国财政部获取SWIFT数据申请的权力。虽然欧盟在某种程度上给美国对SWIFT的控制力造成了制约,但考虑到欧盟的制约仅限于防止欧洲公民的交易数据被批量传送至美国,美国在经济与国际政治上均能形成对欧盟的压制,美欧还存有多方面的共同利益,所以欧盟对美国在调取SWIFT数据并利用此进行金融制裁的约束力较弱,美国基本拥有对SWIFT的掌控力。
 
CHIPS创立于1970年,是在60年代末期纽约地区资金调拨交易量迅速增加的背景下由纽约清算所研究在纽约建立,CHIPS系统通过清算所的交换中心采用联机作业方式与银行终端相连,创立之初仅涉及9家银行的42台终端;但随着经济全球化与国际金融的迅速发展,CHIPS系统已经发展为拥有12家会员银行,14家参加清算银行与众多的非参加清算银行组成的庞大国际清算支付网络。CHIPS系统中12家会员银行可以通过其纽约联储的存款准备金账户代理14家参加清算银行的清算,14价参加清算银行又负责代理众多的非参加清算银行的清算。由于美元在国际资金融通中近乎垄断的地位,作为全球最大的美元支付系统,CHIPS承担了世界上95%以上的银行同业美元支付清算与90%以上的外汇交易清算,是真正意义上的世界性资金调拨系统。
 
与CHIPS属于同一性质的还有联邦储备通信系统(即Fedwire),美国这两大清算系统扮演角色有所差异,Fedwire主要负责美国国内的支付清算,而CHIPS主要担任国际资金交易的支付清算。这两大美国的核心支付清算系统与SWIFT一起构建起美国强大到近乎垄断的金融领域基础设施。
 
尽管欧洲的TARGET(即“泛欧实时全额自动清算系统”)、日本的FXYCS(即“外汇日元清算系统”)与CLS(即“持续联结清算系统”)、英国的CHAPS(即“伦敦银行自动清算支付系统”)、中国的CNAPS(即“中国现代化支付系统”)均采取本币或多边货币清算,独立于CHIPS,但仍需使用SWIFT进行报文转换,难以摆脱对SWIFT的依赖。所以相对于欧日英中等经济体仅仅拥有相对独立的本币清算系统或多边货币清算系统,凭借美元霸权与自身强大的经济金融实力叠加其SWIFT与CHIPS相结合的近乎垄断的金融基础设施与配套的法律文件和OFAC的下达指令,美国拥有完备的金融制裁体系,这也为美国对目标国进行经济封锁的同时实施金融制裁提供了先决条件。
 
美国对制裁目标进行金融制裁的流程大致如下:由总统办公室或白宫对财政部的OFAC下达对某制裁目标(大多是制裁目标组织或国家的银行)进行调查并制裁的命令,OFAC则向SWIFT发送调取与该制裁目标相关信息的请求,经欧盟核验该信息不侵犯普通欧盟公民的隐私后,SWIFT向OFAC发送相关交易信息,OFAC根据SWIFT反馈的信息展开调查取证,之后再公布制裁举措。
 
3.2针对个人机构进行罚款冻结资产,制裁国家组织采取切断支付通道王牌
 
在SWIFT开始被用来切断基地组织与外界的资金交易通道的2001年,美国就通过SWIFT掌握了基地组织与外界的金融交易信息,甚至还额外掌握了其他恐怖组织的交易信息。尽管美国一直声称其只针对恐怖主义相关的交易进行调查,但考虑到美国对SWIFT的掌控力,恐怕除了欧盟想保护的欧盟公民批量的金融交易信息,美国可以获得其想获得的所有资金交易信息。这也是美国OFAC能够对相关交易方进行精准制裁的原因。
 
美国在采取金融制裁时针对不同的主体均有对应的制裁举措,一般来说,美国在对目标国实施金融制裁时,会先针对目标国重要部门的重要领导及家人采取罚款与冻结资产的制裁举措,甚至会将制裁目标锁定为该国领导人及其家族;若制裁目的仍未达到,还会采取冻结重要机构与组织的资产并进行大额罚款的制裁。但这些制裁措施均受限于制裁目标个体或机构组织在美国银行体系的资产规模,属于有限制裁,给制裁目标带来的损失也是有限度的。但美国手中还有一大王牌——通过SWIFT及CHIPS来切断制裁目标组织或国家与外界的资金支付清算通道。
 
之所以称其为王牌,是因为其破坏力堪称“核武”级别。一旦某金融机构被CHIPS切断支付通道,那么其跨境美元业务便面临瘫痪;更可怕的是一旦某金融机构被SWIFT切断报文转换通道,那么该金融机构不仅无法通过美国进行资金的跨境交易,还无法通过欧元、日元、人民币、英镑等其他货币进行跨境交易,该金融机构的跨境交易业务基本宣告瘫痪。切断支付通道对金融机构的强大破坏力堪比核武器攻击后土地的寸草不生,令人生惧!
 
从美国采取金融制裁的历史看,美国采取的制裁手段与对立面的身份与能力有关。在针对个人与机构时多采用罚款、冻结资产等常用招数,较少使用限制交易等王牌手段;在针对国家或组织时则多采用冻结重要个人与组织机构的资产并切断交易清算通道(即:限制交易)的复合手段。
 
从效果上说,金融制裁较经贸制裁效果更佳,且有精准打击的能力。2003年美国制裁朝鲜的同时,还通过分析SWIFT与CHIPS数据发现中国与朝鲜存在大量的交易记录。两年后,美国财政部根据《爱国者法案》,对有52个朝鲜客户及其2500万美元存款的澳门汇业银行进行制裁,并宣布将该2500万美元资产冻结。不仅引发了澳门汇业银行的大规模挤兑,其他银行也迫于压力中断了和澳门汇业银行的交易,并宣布冻结朝鲜账户。在各商业银行中止与朝鲜的资金交易之后,朝鲜的对外资金渠道全被切断,整个对外贸易陷入瘫痪,经济濒临崩溃。不久之后,朝鲜便要求重启六方会谈。在美国对朝鲜的金融制裁过程中,SWIFT与CHIPS为美国对朝鲜进行金融制裁提供了精确制导。
 
金融制裁还可以部分替代军事举措的威慑力,其中王牌的作用是其他制裁手段难以比拟的。这也可以从美国对伊朗的金融制裁中看出端倪。在美国对伊朗采取罚款、冻结资产仍难以达到其政治目的的背景下,2012年3月,SWIFT宣布停止为伊朗的银行提供清算服务,伊朗对外资金支付的通道被切断。这一举动迫使当时的伊朗只能寻求原始的易货交易来完成其所需的对外贸易。原始的易货交易不仅极度缺乏效率,而且导致伊朗极度缺乏战略物资,伊朗的恶性通胀与本币里亚尔的疯狂贬值接踵而来。在该背景下,伊朗政局发生动荡,2013年6月鲁哈尼作为温和派候选人顺利当选伊朗总统,美伊关系也在之后逐渐缓和;同年11 月,伊核协议顺利达成。美国兵不血刃,仅仅利用金融制裁便达成了需要耗费大量军事资源都未必能够完全达成的目的。
四、金融制裁值得警惕,韬光养晦仍是上策
 
在中美贸易战尚处升级通道的背景下,全球地缘局势也面临复杂多变的环境。美国退出伊朗核协议后美伊矛盾存在激化的可能;“特金会”后美朝关系走向仍有较大不确定性,未来仍存反复可能;土耳其在美国制裁下爆发金融危机,引发了市场对新兴经济体的又一轮恐慌情绪。在该背景下,中国应警惕美国可能采取的金融制裁手段,宜继续韬光养晦,避免主动挑起中美在金融领域的争端。
 
4.1当前地缘局势复杂多变,美国金融制裁值得警惕
 
2018年一季度众多潜在风险尚在孕育。二季度随着中美贸易战爆发与美国退出伊朗核协议,全球经济复苏遇阻,地缘局势也显著升温。三季度贸易战迎来升级蔓延,美国对伊朗的首批制裁也于8月生效,朝鲜局势重新扑朔迷离起来,土耳其与美国的政治矛盾演变为土耳其严重的金融危机,股债汇全盘大幅下跌;强美元下新兴市场面临资本持续外流的压力,连此前走势强劲的欧美股市也开始出现掉头向下的迹象。可以预计的是,四季度美伊矛盾将于11月4日迎来最终走向,中美贸易战也将面临变数,朝鲜问题也可能出现反复,美国的中期选举注定不会平静。在当前地缘局势复杂多变的情况下,美国特朗普政府的强硬做派与无底线操作使得其针对中方采取金融制裁的可能性陡增,中方应警惕美国采取金融制裁的潜在风险。
 
考虑到美国采取金融制裁大多以“支持恐怖主义”与“反人权”等为冠冕堂皇的理由,美国大概率不会贸然对中国采取全面的金融制裁,特别是在美国可能加强对伊朗制裁并对俄罗斯采取金融制裁的背景下。首先,美国若对中国采取全面的金融制裁,在中方外交不犯重大失误的情况下,美国缺少过硬的理由,这将给美国的国际话语权与公信力造成极大影响,甚至冲击其金融制裁的基础——美元霸权;其次,美国对中国采取全面的金融制裁相当于同时对中俄伊朝采取金融制裁,这就可能迫使中俄伊朝及一部分新兴经济体以人民币为主要支付货币进行资金融通与金融交易,这对美元的霸权地位也会形成冲击,甚至不利于美国的地缘利益。所以美国可能更多还是会将金融制裁的目标对准与朝鲜或伊朗等已被或即将被美国制裁的国家存在资金交易的金融机构。
 
从1985年中国银行作为国家外汇外贸专业银行开通SWIFT通信开始,工商银行、建设银行、农业银行等为代表的银行机构与保险公司、证券公司、基金公司等众多金融机构也陆续开通了SWIFT通信。中国与外界的跨境资金交易大都是通过SWIFT进行报文转换的,这也就使得在面临美国的金融制裁风险时,国内的金融机构难以做到有效规避。
 
考虑到中朝贸易投资与中伊贸易投资关系到中方的重大地缘利益,中伊贸易与投资还是“一带一路”沿线的重点之一,中方大概率不会完全停止与朝鲜、伊朗的经贸活动,这就需要部分金融机构作为资金交易的媒介。所以在国际地缘局势存在较大不确定性的背景下,美国对中方部分金融机构采取罚款、冻结资产与限制交易等金融制裁的可能性不容低估。其中,罚款与冻结资产的制裁程度相对较轻,中国的相关金融机构也不会对此类制裁产生较强的畏惧,毕竟与伊朗、朝鲜的合作除了可以获取一定的经济利益外,还能促进中伊、中朝关系的发展并有益于中方的地缘利益。但是若美方利用SWIFT与CHIPS切断清算支付通道将给被制裁机构带来重大损失,可能会使得其涉外业务陷入全面瘫痪。
 
未来,美国政府可能挑选一家或多家具有代表性的中国商业银行美国分行,声称该行帮助伊朗(或朝鲜)提供跨境资金服务或其他类型的金融服务,违反了美国的相应法律,因此要课以巨额罚金,甚至停止该行的部分业务。甚至还可能将制裁范围扩大至中国商业银行境外分行,并通过SWIFT切断其支付清算通道。类似于中兴通讯的案例可能在中国金融机构再次上演,我们应该对此做好充分准备。
4.2中国宜将继续韬光养晦,抛售美债无异“授人以柄”
 
尽管CHIPS作为跨境美元支付清算系统可以切断绝大多数跨境美元交易清算通道,但欧洲的TARGET、日本的FXYCS与CLS、英国的CHAPS与中国的CNAPS均采取本币或多边货币清算,并不受CHIPS制裁的影响。中国的CNAPS由大额支付系统(HVPS)和小额批量支付系统(BEPS)两个应用系统组成,自2002年10月试运营以来,一直担任着人民币支付清算的重任,但存在先天的潜在风险。除了不能实现实时跨境结算、跨时区清算、匹配国际清算系统接口等问题外,过度依赖SWIFT进而使得中国监管机构很难对人民币支付数据进行监测是最大的潜在风险点,无法做到风险隔离的情况下,即使是人民币的跨境清算也会受到SWIFT的控制,而中方由于对欧美垄断的SWIFT没有任何话语权,数据监督与处置权的缺失使得中方在美国的金融制裁潜在风险下难以获得主动权,在跨境贸易与投资上有所顾忌,并在与朝鲜、伊朗等美国金融制裁下的经济体的正常经贸合作中畏首畏尾,难以做到完全自主。
 
美国金融制裁虽然手段多样,但核心就是SWIFT,这是美国进行金融制裁时可以利用的精确制导武器与王牌。在确立制裁对象时美国OFAC需要向SWIFT调取交易信息以跟踪调查哪些金融机构为被制裁对象提供了交易服务,SWIFT扮演的是精确指导的角色;在针对制裁对象采取切断支付清算通道的王牌武器时,SWIFT更是担任着核心任务。在SWIFT中短期仍难以被有效替代的情况下,避其锋芒并加大对CIPS系统(即“人民币跨境支付系统”)的培育才是理性选择。
 
CIPS清算系统是由中国人民银行组织开发的独立支付系统。根据相关研究,在CIPS启动之前,人民币跨境交易清算只能通过清算行模式、代理行模式与NRA(即“境内非居民账户”)模式,又以清算行模式与代理行模式为主。
 
清算行模式是指通过境外的清算行来完成人民币离岸金融中心的资金清算的模式,境外银行要成为的人民币境外清算行从事境外人民币清算业务不仅需要境外所在地金融管理部门的认可,还需要中国人民银行的授权。之后该境外清算行需要与境外非清算银行签订人民币代理结算协议,并为其开立人民币同业往来账户,进而代理境外非清算银行进行跨境人民币交易。清算行模式按照不同类别的清算行在执行人民币跨境环节时有所差异,港澳清算行(即中国银行港澳分行)通过大额支付系统完成人民币跨境,而其他境外清算行(主要是中国银行、工商银行、建设银行与交通银行境外分行)则通过SWIFT 连接到总行进行人民币跨境,并通过CNAPS进行跨行清算。
 
代理行模式指本国银行通过与别国银行建立往来账户来完成资金清算的模式,在跨境货币清算中更常见。代理行一般是境内具备国际清算业务能力的商业银行,可与境外银行签订人民币代理结算协议,并为其开立人民币同业往来账户,进而代理境外银行进行跨境人民币交易。在人民币跨境环节中境内代理行是通过SWIFT进行连接并通过CNAPS进行清算的。
 
NRA 模式是经中国人民银行分支机构核准,境外企业直接在境内银行申请开立非居民人民币结算账户,通过境内银行清算系统或CNAPS进行人民币跨境清算的模式,应用广度不及清算行模式与代理行模式。
 
可以看出,在CIPS清算系统启动之前,绝大多数的人民币跨境交易难以绕开SWIFT,这也就难以避免被美方监控进而存在被其金融制裁的潜在风险。
 
CIPS,即人民币跨境支付系统(Cross-border Interbank Payment System),为境内外金融机构人民币跨境和离岸业务提供资金清算与结算服务,是中国重要的金融基础设施。作为国家级金融市场基础设施,CIPS的建设与运营遵守统一国际准则,在系统设计与规则制定等方面遵守并落实《金融市场基础设施原则》与《重要支付系统核心原则》等要求。CIPS直接参与者是指在CIPS 开立账户的机构,间接参与者则需在直接参与者开立同业账户。CIPS 参与者的所有支付和信息类业务均通过CIPS处理,这也就保证了CIPS系统可以与SWIFT保持相对独立,无论是直接参与者,还是间接参与者均可免受交易信息泄露进而导致被美国金融制裁潜在风险的冲击。
 
CIPS一期已于2015年10月8日正式启动,二期也于2018年3月26日成功投产试运行,2018年5月2日,CIPS二期全面投产,符合要求的直接参与者同步上线。二期在结算模式的丰富性、金融市场业务的广泛性、系统对外服务时间的持续性、直接参与者类型的多样性、报文设计的完善性与业务运行能力的延续性上均较一期有重大进步。目前CIPS备份系统已建成,可实现上海主系统向无锡备份系统的实时数据复制。截至2018年6月底,CIPS直接参与者数量从上线时的19家增至31家,间接参与者从176家增至738家,覆盖全球6大洲87个国家和地区。CIPS实际业务可覆盖155个国家和地区的近2400家法人金融机构。
 
尽管直接参与者与间接参与者数量与覆盖范围扩展迅速,但由于启动尚未满三年,CIPS较美国的SWIFT+CHIPS系统仍显稚嫩,需要中长期的成长。作为中方金融体系国际化的重大战略,CIPS系统不仅可以确保国家金融安全,还可以推进人民币国际化。在人民币国际化最为关键的这几年,CIPS能否顺利成长不仅关乎着人民币国际化的未来,也关系到中方金融机构与合作方能够在未来免疫美国的金融制裁。
 
目前,CIPS尚在蓬勃发展的阶段,中方金融机构仍需警惕美国的金融制裁大棒,宜将继续采取韬光养晦策略,适时避其锋芒不失为理性选择。同时,对于市场中关于抛售美国国债的声音,我们也有不同的看法,并在2018年3月27日发表的《首席宏评系列(第34期):中美贸易战步向何方?中国政府应如何应对?》中的三大陷阱相关内容中有细致分析。在美元仍为全球主要流通与储备货币的情况下,大额抛售美国国债不仅无法有效冲击美国经济与金融体系(美国政府完全可以采取特别举措来进行对冲),中方还会遭受剩余美国国债资产缩水的影响,甚至可能被美国指定为“金融战”发起方。在中美金融领域差距远大于经贸领域的实际背景下,中国不宜主动将贸易领域的摩擦扩展至金融领域,大规模抛售美国国债无异于“授人以柄”。
 
另外,近期土耳其金融危机爆发引发其本币大幅贬值,部分新兴经济体货币也受到波及。目前来看,中国外储规模庞大,贸易顺差虽显著缩水,但预计难以形成逆差持续出现且规模持续扩大的情形。加之中国制造业规模庞大,外资流出的冲击料将有限,政治局会议也将稳外资作为“六稳”之一,所以我们认为人民币汇率虽有进一步贬值的可能,但出现单边大幅贬值的概率不大,更值得注意的或是港币贬值带来的情绪面上的冲击。至于美国将中方定性为“汇率操纵国”的担忧,我们认为在人民币国际化的大趋势下,央行对人民币汇率的干预将趋势性减少,“自由浮动”也是大国主权货币汇率的最优选择。在这个背景下,美国并不存在将中国定性为“汇率操纵国”的事实依据,强行定性不仅会对美国与全球经济金融体系也将造成显著影响,带来的一系列后果恐怕全球经济金融体系也难以承受。尽管美国特朗普政府行事诡谲,迥异常态,要做出这样的抉择也会慎之又慎。
注:本文为平安证券宏观固收团队关于中美贸易战系列深度研究的第四篇,讨论美国政府主动将中美贸易摩擦扩展至金融领域的可能性,以及中国政府的应对策略。欢迎转载,但请务必注明出处。
 
推荐 13