注：近日读了一本非常有趣的书。作者Heilmann是德国柏林墨卡托中国研究中心（MERICS）创始人，也是中德论坛的地方代表。这种书从西方学者的视角对中国经济崛起过程中的政策制定过程进行了归纳和总结。必须声明的是，以下读书笔记全为书中内容的忠实摘录，并不反映笔者本人观点。不过，正所谓兼听则明，“不识庐山真面目，只缘身在此山中”。有时候，来自外部的观察可能要比我们想象中的更加全面而深刻。

《红天鹅：中国独特的治理和制度创新》，韩博天（Sebastian Heilmann）著，中信出版集团，2018年12月版

 

1、制定政策是一个没有终点、不预设结果的开放过程，这个过程受政策主体间的利益冲突、周期性互动和不断反馈的机制驱动，而不是由历史发展、政治体制或制度框架所驱动的线性发展过程。

 

2、中国共产党在革命战争时期形成了一套“游击战”式制定政策的方法。这套方法包含了一系列兼具主动出击和迂回调整的策略，以应对突如其来的变化和不确定性。在制定政策过程中允许改变一些已有的规定来适应周围环境的变化，并在执行过程中不断调整，这种政策风格要求决策者具有较强的创造力。

 

3、由地方发起改革和试验，成功之后上升为国家政策，推广到全国。这样的政策过程称之为“政策试验”。这种特殊的政策试验方法对中国自1978年以来的经济发展极为重要，它也为身处庞大复杂的行政管理体系之内的行动主体提供了许多事先难以想象的机会。

 

4、通过试验制定政策主要分三个步骤：首先，在地方设立试点或试验区；其次，从试点项目中挑选出成功的项目，确定为“典型试验”；最后，在更广泛的地区继续尝试，即“由点到面”或“以点带面”加以推广，以此检验新政策是否具有普遍性，或者是否还需要再调整。

 

5、政策试验最核心的就是中央和地方之间的互动，有的阶段主要由地方推动（比如提出试验倡议和实施试点方案），有的阶段主要由中央推动（比如挑选成功的地方开展典型试验并通过由点到面推广到其他地方）。实践中，这种试验方法允许尝试新的解决问题的方法，以适应新出现的情况，同时不需要改变整个政治体制。

 

6、中国政治体制的一个最大优势就是制订长期的发展规划以及集中力量实施国家大型建设项目。中国中长期发展规划对协调和引导不同政策领域活动起到了关键作用。发展规划体现了中国领导层并不是完全放任由市场驱动，而是保留了对市场进行宏观调控的诉求。

 

7、中国并不存在一个统一的规划周期，不同的政策领域、不同的行政层级都有各自的规划周期，由此构成了一个有差异、不间断的协调和评估循环周期。在规划制订、评估和调整的过程中，越来越多的政府部门和专家顾问参与其中，越来越广泛地反映企业和社会的利益。

 

8、中国政府试图用各种量化指标来规范领导干部的行为，这些指标不仅仅包括行政业务，也包括由上一级党政机关所确定的政治目标。在中国，政策执行主要是建立在干部责任制之上，而不是法律责任。中国政府可以用干部考核指标来明确和调整工作重心。

 

9、由于中国地域辽阔、各地差异较大，这种反复试验及不断反馈的机制非常适合采用多样化的政策工具和培育不同的动员组织模式，这让中央政府无论面对何种情况都能找到相应的政策工具。

 

10、中国的政策制定过程是一系列意见、文件、试验反复执行和调整的过程，是一个受各种互动和反馈机制所驱动的过程，而不是照规章或职责运行的过程。这种灵活的政策过程让中国体制变得有活力和弹性。中国的政策制定和实施过程中包含了大量自下而上的参与和互动机制，远远超过了其传统机制结构给人的印象，这种特殊的政策制定和实施策略就是中国能够保持韧性和适应性的基础。

 

11、《黑天鹅》的作者塔勒布认为，制度创新能力的高低并不取决于其所处系统的特性，而是取决于该系统能提供多少“最大限度反复试错”的机会。

 

12、中国的各项制度和政策虽然历经了多次变动，但中国共产党的“政策风格”却保持了惊人的稳定性。这种“游击式”政策风格之所以形成，是因为政策主体的能动性以及制定和执行政策的独特方法能够保证在变幻莫测的革命战争环境中夺取最大的胜利。这种政策风格是一种追求变化的“推动和摄取”风格，它与西方发达国家以稳定为导向的“预期和监管”模式的政策风格截然不同。“游击式”政策风格与中国传统思想一脉相承。中国传统思想强调以灵活的、辩证的、有谋略的手段来解决普遍存在的冲突与对立。中国共产党的治理机制表现出极强的灵活性与适应性，是因为这种灵活多变的政策风格能够有效应对不断更新的发展任务以及不断变化的国内外环境。

 

13、中国经济转型有一个显著特征，即在政策制定过程中，中央政策制订者鼓励地方政府结合地方特点尝试各种解决问题的办法，然后将所取得的经验反馈到国家起草的政策中。“由点到面”是一种成熟的方法论。这种具有中国本土特色的方法论，意味着地方试验有其深厚的合法性，这种分散试验远远超过了其他社会主义国家的个别试验。对想要改变经济运行方式的政策制订者来说，政策试验被证明是一个很好的应对不确定性和不确切性的途径。分级式试验才是理解中国制定政策过程的关键，这种试验将地方分散经验和中央干预结合在一起，将地方经验有选择地吸收到国家政策中，这是一种不稳定但富有成效的组合。分散进行政策试验实际上是把中央决策者所承担的风险和成本降到了最低。

 

14、试验的有效性并不是建立在全面放权和自发推广政策创新的基础之上，中国以试验为基础的政策制定过程仍然需要中央领导的权威来鼓励和保护广泛存在的地方积极性，总结提炼可推广的经验，同时避免政策试验过程中可能出现的离心力。上级领导对基层试验的鼓励和保护是一种潜在的“政治保障”，这种保障对于基层开拓性的试验起到了决定性作用。

 

15、在中国当前进行政策试验存在一个关键性的难题：如果试验项目不能立即给地方带来好处，用试验推动改革，其成功的概率就会微乎其微。在提供社会产品和公共产品方面，政策试验具有明显的局限性。提供这些公共产品要求把公众的利益和国家的政策规划相结合，而这往往与大多数地方领导追逐短期利益的出发点背道而驰，所以经济领域形成的试验模式很难实现提供社会公共产品的目标。

 

16、过去几十年里，中国在制定经济政策方面之所以显示出强大的适应能力，关键在于把广泛的政策试验和制订长期政策规划这两个方面加以结合，在层级分明的行政管理体制下进行“有远见的反复试验”。中国的改革经历很少具有整体配套的特征，而更多的是一个分期分批的改革过程，这种改革方式的好处不在于统一性而在于开放性，意料之外的、试验性的政策解决方案一旦出现就可能被立即抓住。

 

17、东亚产业计划的核心是对完全自由市场根深蒂固的怀疑，不相信完全自由市场能够自发地形成“一种满足国家需求的产业结构，而不是被动接受国际分工的结果”。

 

18、中国政治经济体制的活力在于其不相信长期以来“放之四海而皆准”的实用主义原则。1993年以后，中国制定规划的官员对建立形式化的模型越来越谨慎，对市场的异常波动以及政策实施过程中难以预料的情况则越来越宽容，他们强调必须把综合规划、全局利益与灵活解决问题的方式结合起来。中国制定规划的方式是非常灵活的，既有明确的目标，同时又给反复试验各种实现目标的方法和步骤提供了足够的发挥空间。

 

19、对制定国家发展规划的官员来说，如果规划与市场激励机制和商业利益相违背，他们就很难对地方政府和企业强制实施规划，也难以约束他们的行为。国家规划实施最优效率的领域，往往是对干部的政绩考核与国内国际市场发展趋势相吻合的那些领域。

 

20、中国制定规划的模式暴露出政府长期干预经济所产生的明显弊端。首先，制订发展规划导致出现各种既得利益团体，并要努力维护这些团体在规划过程中的权利。其次，大家对一个关键问题还没完全达成共识，即限制政府在一些领域的干预行为和规定政府退出的门槛，从而为市场竞争主体和社会自发组织留出发展空间。

 

21、中国的区域规划具有多重功能。最根本的是，它们构成了一个中长期区域发展战略框架，使中央和地方决策者能一同协调基础设施投资和产业政策。区域规划还为地方政府创造了一个政策空间，以便它们根据当地资源和条件，创造性地解决问题。区域规划既保障了中长期政策目标的稳定性，又提供了调整和创新政策的灵活性。

 

22、五年规划的起草准备工作在新规划正式启动前两年就开始了，一直持续到前一个五年规划结束前的最后几个月中央批准新的《规划建议》为止。五年规划实施到第三年，各级政府都会开始对规划进行中期评估，并调整目标。这个过程可能贯穿规划最后两年。这样，规划的中期评估跟下一个五年规划的起草准备实际上时间重叠，新一轮的规划周期因此展开。

 

23、参与起草党中央《规划建议》和国务院《规划纲要》的主体之间形成了一个紧密的工作网络，这个网络包括高层的决策者以及辅助他们进行决策的各种机构及个人。这个网络的成员大都是专家学者型干部出身，跟行业、地方及部门利益团体没有直接的业务关联。与此同时，他们通过政策咨询或内部讨论能获取大量第一手信息。这样的主体关系无异于“嵌入性自主”模式。

 

24、中国的规划周期有一个特点，即五年规划的周期跟党和政府的任期不同步，党的领导更替及政府换届都是在五年规划的中期完成。因此，新上任的领导在头三年必须先完成上一届政府制定的规划，不能公开地偏离前任定下的政策目标，由此出现了另一种规划“锁定”的效应，导致政府换人换届但却不换政策的某种连续性。

 

25、中国规划体系仍有一些局限性：第一，基层干部有多达40多项必须完成的各种任务指标，其中不乏相互冲突的目标，导致政策执行效果打了折扣；第二，规划不能有效地解决资源短缺问题；第三，虽然中央和地方都在讨论国家发改委权力集中，机构庞大，但实际上国家发改委的强势大都停留在口头上，他们没有足够的人手和能力去监督各个省落实政策的具体情况；第四，由于上级对下级的评估主要依靠下级所提供的数据和资料，这种上级对下级提供信息的依赖，实际工作中为下级谎报数据提供了便利。鉴于这种情况，中央对地方的评估和干部考核的结果都会有所保留；第五，迄今为止，在调整经济结构、转变发展模式、以创新带动经济发展等方面，规划所达到的效果比较有限。

 

26、中国当前的发展规划不是一个完整统一的体系，而更像一个不间断循环往复的过程，参与这个过程的主体收集信息，协调、分析、起草文件、实施、试验、评估和修订规划，历时数年，并在各级政府层面同时进行。规划所包含的评估和调整机制使得决策者能够及时发现问题并调整政策优先顺序。

 

27、1993年以后中国形成的新型规划，其最大的优势就在于灵活性，这表现在东南亚金融危机与全球金融危机期间，中国政府都能迅速脱离原来的规划目标、采取应急干预措施，并在危机过后重新回到原先的规划轨道上来。中国发展规划的特点是在松散的制度化基础上，在一个可塑的、不断调整适应的政策过程中，重新组合了各种治理方式。

 

28、中国政策过程可以区分为常规模式和危机模式。常规决策需要各方协调达成一致意见，这个过程缓慢悠长。而一旦发生紧急事件、社会出现动荡的时候，决策模式则进入另一种完全不同的模式，这时集中统一领导、开展思想动员和中央统一行动成为其主要特征。在这种特殊时期，党的最高领导层相应收回决策权，党的指令必须坚决执行，下级部门和地方政府自行决策的空间也会相应缩小。