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《以利为利:财政关系与地方政府行为》读书笔记

注:本文仅为笔者对原著内容的摘录,并不代表笔者同意书中观点。对于任何观点,我们都应该批评地参考借鉴。尤其值得注意的是,本书出版于十年前,内容主要基于作者在21世纪初进行的一系列社会调查。而在这十余年间,很多情况已经发生了较大变化。这意味着书中的观点并不必然适用于当下。转载请务必注明出处。

周飞舟:《以利为利:财政关系与地方政府行为》,上海三联书店,2012年版。

1、在中国,地方政府的权限是很有限的,主要是拥有财政收入的部分分配权和财政支出的安排权。中央政府可以通过改变财政分配体制的办法来改变央地间财政分配格局。因为地方政府缺少决定税种、税基和税率的权限,因此地方政府的收入在很大程度上取决于财政分配体制。

2、这种颇具中国特色的“锦标赛”体制最为引人注目的特点就是极高的效率。以对人事权和财权的控制为前提,中央下达的任务能够通过层层分解、层层量化的方式快速到达基层政府,同时各级的上级政府又通过目标责任考核的方式对下级政府进行监督、考核和评估,成为各级政府工作的重中之重。这个体制能够运行无碍,需要两个前提条件。一是中央在人事和财政方面的集权,二是需要基层政府对地方的经济、社会和资源拥有强大的控制和动员能力,拥有高效率完成上级目标的能力。

3、在经济上,政府对企业由管理控制、利润控制转为税收和土地调控,政府和政府官员仍然与地方企业保持千丝万缕的联系,同时对政治和社会组织以及社会事务方面的控制仍然强大。这使得体制外力量虽然有所发展,但是却呈现出碎片化趋势。这些力量呈现出和政府力量逐渐融合和同化的趋势。

4、精英替代理论假设在过去的计划经济体制中掌握资源分配权力的政治精英将逐渐被市场转型过程中兴起的经济精英和社会精英所替代。精英再生产理论则认为旧有的政治精英会在转型过程中利用其已经掌握的权力去维持在经济和社会中的地位,成长为新的经济精英和社会精英。从实践过程来看,中国社会呈现出的是精英再生产而非精英替代的特征。

5、近半个世纪以来,西方现代政治经济学发展出两个研究政府行为的基本范式,即公共财政学派和公共选择学派。公共财政学派将政府定义为公共物品和公共服务的提供者,其提供公共服务的效率是辖区居民对政府认同和评价的基础,这也构成了制约政府行为最重要的力量。公共选择学派认为政府官员也有自己的利益,没有理由认为政府会将辖区内居民的利益最大化而忽视自身的利益。

6、分税制之前,政府间普遍采用的是财政包干制,上下级政府间每年或者每几年都要就包干的形式、基数、超收分成比例进行讨价还价。这为各级政府对上“利己”、对下“利他”的“放水养鱼”行为提供了一个基本的制度背景,也是典型的财政分权效应。1994年的分税制将中央和地方的税收分配比例固定化了,一劳永逸地消除了上下级讨价还价的局面,而且通过这种比例把大部分财政收入集中到中央。改革前,中央和地方财政收入是三七开的比例,而改革后则变成了倒三七开。分税制前后央地财政支出比重并没有出现显著变化,一直维持了中央支出占30%、地方支出占70%的格局。

7、分税制改革后,增值税已经完全不构成地方财政收入的主体税收。地方主体税收迅速转变为被100%划为地方税种的营业税。营业税主要来自建筑业和第三产业,这有助于我们理解90年代后期直至今天仍然过热的地方基础设施投资热潮以及各种以大兴土木为主的政绩工程。

8、分税制改革集中了地方政府的大部分工业税收,使得中西部地区的县乡基层政府主要依靠农业税和“三提五统”等农民负担来维持其财政开支。这是我们看到在1990年代中期以后农民负担问题日趋严重的深层次原因。

9、改革之后,乡镇政府几乎所有的财政收入都是上级的转移支付,这造成了两个后果。第一是这种转移支付的预算约束非常僵硬,乡镇政府基本上失去了安排预算支出的权力。在大部分中西部地区,乡镇财政的开支就是人头开支,只有吃饭支出,没有办事支出。第二,农村公共服务缺少人力与财力的支持,大部分用于公共服务的转移支付资金停留在县城一级而无法下乡。

10、央地财政关系在改革开放前三十年时间里实际上经历了一个复杂的变化过程。这个变化过程可以大概概括为“三收两放”,两次放权时期分别是在大跃进时期和文化大革命前期。从这种反复的收放实践中,可以总结出以下几点重要发现:第一,无论是收权还是放权,绝对前提都是国家对经济资源的全面控制;第二,放权的核心手段是下放地方的投资权和企业的管理权;第三,无论是集权还是放权,都是在中央在其他方面的高度集权下展开的。

11、一般而言,权力一旦由“条条”系统转移至“块块”系统,地方政府就会有意识地就中央设定的经济发展目标展开竞赛,其表现可以比较鲜明地从固定资产投资规模的迅速扩大上反映出来。

12、在改革开放前,物资配置权和企业管理权一般是在条条和块块之间调整。在这种体制下,以地方政府为主的块块系统在多数情况下处于被中央直属的条条系统分割的状态,既没有完整的经济管理权力,也没有形成其独立于中央的利益。

13、在80年代中期确立的财政包干体制下,地方政府一方面可以获得超出包干基数的财政收入,另一方面还可以通过乡镇企业的上交利润获得预算外收入,所以有很大动力去兴办乡镇企业。

14、由于企业的税金以流转税而非所得税为主,而流转税与企业固定资产规模是正相关的,因此地方政府主要关注企业规模的扩大,而不太关注企业的效益。

15、在财政包干制期间出现了所谓两个比重的迅速下降,即财政收入占GDP比重以及中央财政收入占总财政收入比重的下降。

16、构成分税制基本背景的主线有两条,一条是中央与地方关系中中央财政的被动局面,另一条则是政府和企业的关系。财政包干制不但无法实现政企分开的目标,反而在一定程度上加剧了地方政府与企业的结合,这又反过来造成了中央财政能力的下降。

17、与过去的包干制相比,在分税制下,地方政府兴办和经营企业的收益下降了而风险增大了,因此分税制无疑是促成乡镇企业大规模转制以及国有企业股份化的主要动力之一。

18、 分税制作为一种集权化的财政改革,使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费,而非预算资金的主体是农业上的提留统筹和与土地开发相关的土地出让收入。

19、土地收入——银行贷款——城市建设——征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不仅塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象,也为地方政府带来了滚滚财源。

20、中央对地方的转移支付包括三大类:税收返还、专项转移支付和财力性转移支付。财力性转移支付的主要目标是促进地方政府提供公共服务能力的均等化,因此财政越困难的地区,得到的财力性转移支付越多。转移支付的作用有二:一是实现地区间财政支出的均等化;二是实现中央政府对地方政府的行为约制。

21、分税制后全国普遍流行一种说法:中央财政喜气洋洋、省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘。

22、东部地区的税收返还远高于中西部地区,而西部地区则得到了最多的专项和其他补助。比较令人惊讶的发现是,中部地区即使在专项和其他补助中,也低于东部地区。换言之,在全国的转移支付过程中,中部地区严重落后于东部和西部地区。

23、预算外和非预算资金可以说是地方政府的第二财政。这个财政几乎没有真正意义上的预算约束,地方政府不但用来补充预算内实际支出,甚至将部分资金调入预算内充当预算内的税收收入。

24、一般而言,财政支出的责任可以总结为三保,也即保工资、保运转、保建设。在中西部大多数乡镇地区,基本上只能做到两保,也即保工资和保运转。

25、在地方实践中,乡镇政府要实现自己的可支配收入最大化,并非一味地以收入最大化为目标。因为在这种包干制下,在一个体制周期内收入的快速增长会提高下一周期内的收入基数和收入任务数,这会造成下一个体制周期内完成任务的难度,并造成自身收入的减少。如果一个官员想要很快晋升,他可能会尽全力增加其任期内的财政收入。如果一个官员预期到自己会在相当长一段时间内留在本乡镇,他可能会对收入增长速度进行控制。

26、层层分税制迅速向上集中了财力,基数包干法又对下级财政的增收施加了巨大压力,而转移支付又没有迅速到位。这就是分税制推行之后中西部地区的县乡财政面临的基本局面。

27、“讨饭财政”在“虚假收入”之下不断运行的结果是会累积新型的、由目前的财政体制造成了常规性债务。

28、90年代中后期农民负担可以概括为“税、费、工、三乱”四个部分。税是指农业五税,也即农业税、农业特产税、屠宰税、契税与耕地占用税。费是指“三提五统”。“三提”是指村集体的三项提留费用,也即村干部的管理费、村庄的公积金和公益金。“五统”即五项统筹,是指乡镇政府以五项公共开支名义收取的,分别是教育附加、计划生育、优抚、民兵训练和乡村道路建设。工是指两工,分别是农村义务工和劳动积累工,主要用于植树造林、防汛、公路建设、修缮校舍和农田水利基本建设。三乱即所谓的乱收费、乱集资、乱罚款。从税和费两部分来看,三提五统几乎是农业税的两倍。

29、在税费改革前,乡镇政府有统筹费来调度使用,这相当于基层运转的润滑剂。税费改革之后,这笔润滑剂缩水,乡镇政府必然会挤占、挪用其工资支出来维持乡镇的运转和日常工作。事权上收、工资统发作为税费改革的配套措施,使得乡镇财政越来越空壳化。

30、税费改革前后政府间关系的变化主要体现为:一是通过对事权和支出责任的再划分,乡镇财政基本上变成了空壳财政,大部分财政资金都是用于发放乡镇人员的工资;二是乡镇人员的工资比改革前更有保障。

31、专项资金在使用和分配方面存在很大问题。首先是分配。专项资金的分配主要是靠项目申请、评估和批复来进行的。随着专项资金数量和种类的迅速增加,层层上报、审批成了地方政府最主要的工作之一,也成为地方政府获得上级资金的主要管道之一。这种做法使得专项资金的分配流向那些能找会跑、能哭会叫的地区,而最需要的地区往往得不到足够的专项补助。其次是使用效率。效率问题主要表现在违规使用、一女多嫁和假配套等方面。

32、与不发达地区的吃饭财政和要饭财政相比,发达地区乡镇财政具有以下几个鲜明特点:首先,预算内财政也是吃饭财政;其次,吃饭的开支和办事的开支在财政体制上是分开的。这一特点使得政府有雄厚的公共建设力量和比较独立的财政权限;再次,用于办事的钱主要来自土地的非农化。

33、发达地区村级财务具有这样几个特点:第一,村级财政收入的主要来源是土地和厂房的租金;第二,村级的财务收入越庞大,则村委会就越倾向于将对土地的收入从小组一级上收到村一级;第三,私营企业和村庄之间表现出一种独特的共生关系。

34、土地收入是指政府通过征税、收费或者经营形式获得的、与土地征用和出让有关的收入。其中既包括了通过土地出让得到的土地出让金,也包括了各种与土地有关的税费收入。地方政府与土地有关的税费收入可以分为三部分:一是与土地直接有关的税收,包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等;二是与土地征用以及房地产业有关的税费,包括土地开发公司的营业税、建筑业和房地产业的营业税和企业所得税、房产和城市房地产税等;三是耕地开垦费、新增城镇建设用地有偿使用费等部门收费项目。土地的“费重税轻”是一个事实,如果除去土地出让金不算,则土地直接税、间接税和收费的关系是1比2比1.5左右。

35、土地出让成本由以下几个部分组成:一是出让土地缴纳税费;二是土地补偿费用,包括土地补偿费、安置补偿、青苗补偿、地上附属物拆迁补偿等,这主要是补给农民和村集体的部分;三是土地开发费用;四是土地出让业务费(由土地管理部门收取)。

36、政府土地收入的几个特点:一是规模巨大;二是税费项目杂乱、难以体现级差收益;三是税费管理混乱,收费项目多出自地方性法规。

37、分税制具有双重挤压效应:一是迫使地方政府不断将增加地方财政收入的中心移向那些零散的、量小的、不重要的税种(例如营业税和土地税)。二是迫使地方政府做大那部分没有纳入预算内管理的预算外收入,这其中主要就是以土地出让金为主的土地收入。

38、预算外的土地出让金主要使用途径有三:一是用于土地开发和转让成本;二是用于补充财政支出和土地征用的其他成本;三是作为基本资产来成立政府融资平台。后者是联系土地财政和土地金融的关键机构。

39、在城市开发与建设中,政府资金投入(财政投入+土地出让金)约占三分之一,金融投入约占三分之二。政府融资平台获得银行贷款的途径有三:公司互保、财政担保和土地抵押。

40、土地储备中心是各地政府以地生财的重要部门。银行不断向土地储备中心发放土地抵押贷款,土地储备中心则不断进行征地—开发—出让以赚取土地出让收入,基本思路是用旧储土地的抵押贷款进行新一轮土地征收,然后用出让土地的收入还清抵押贷款,再用新征用的土地进行新一轮的土地抵押贷款。这样,金融资金作为土地征用、开发、出让过程的润滑剂,使得政府能够迅速扩大土地开发规模、积累起大量土地出让收入。上述模式可以称之为土地、财政与金融的三位一体发展模式。

41、“土地城市化”的发展模式具有以下几个主要特点:一是土地城市化不以工业化为必然前提;二是土地城市化不以人口城市化为必要条件;三是土地城市化只需要三大要素的参与即可运转:土地、金融与财政的结合。

42、城乡统筹对农民的重要影响可以集中概括为“农民上楼”和“资本下乡”两句话。农民上楼是指村庄合并和集中居住,而资本下乡是指,在农民上楼后,原来的承包地因距离太远而无法耕种,一般将其集中起来租给一些农业产业公司进行规模经营。这是一个由政府运用财政和金融手段推动的过程。

43、地方政府公司化的几个鲜明特点:一是以层层加码、不计成本的目标为主要导向;二是以全体动员、全民动员为基本的执行方式;三是以检查评比、奖励惩罚为主要的激励手段。

44、这种看似矛盾的局面正是“以利为利”的财政锦标赛的必然结果。在各级政府以生财、聚财为主要目标的局面下,各级政府力图在中央控制比较严格的预算收入之外开辟新的生财之道。从政府行为的意义上来说,集权和规范管理恰恰在一定程度上“驱赶”地方政府去开辟新的生财之道。这是我们理解新世纪土地财政和土地金融的体制原因。这种将土地、财政与金融结合在一起的三位一体发展模式,一方面造就了持续不断的经济增长与城市繁荣,另一方面也积累了相应的金融风险与社会风险。

 



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