注：本文为《经济十年》（夏斌主编，东方出版中心2023年1月版）一书的第八章。这本书是中国首席经济学家论坛为庆祝成立十周年而专门编撰的，由十位术业有专攻的首席经济学家或前首席经济学家领衔，针对近十年内国民经济发展中的十个重大战略性问题，进行分析评估并提出相应政策建议。这十个问题包括高质量发展、双循环、供给侧结构性改革、创新型国家、乡村振兴与扶贫、区域协调发展、双碳目标、新开放格局、一带一路以及共同富裕。转载请务必注明出处。为方便阅读，此版本省略了大量的脚注与参考文献，全文请参见本书。文中配图摄于2022年6月的绵阳皂角铺货运站。

摘要：党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国开放型经济新体制建设硕果累累。过去十年，我国全面开放新格局基本形成，贸易强国建设取得新突破，“引进来”、“走出去”战略扎实推进，开放安全的金融体系逐步确立。这些成就的取得，是我国实施一系列制度型开放措施的结果，是构建开放型经济新体制等试点的结果，也是兼顾开放收益与风险的结果。在新发展格局下，高质量发展为高水平对外开放提出了新的要求。以构建“双循环”新发展格局为契机，统筹开放和安全，处理好中美经贸摩擦、全球化减速、金融市场开放和资本账户自由化可能带来的风险，有助于建设更高水平开放型经济新体制，有助于形成更高层次、更高水平、更加深化的对外开放新格局。

一、引言

党的十一届三中全会以后，我国牢牢坚持对外开放的基本国策，在探索对外开放的模式中开始了开放型经济的建设。1979年7月，中央决定率先划出深圳、珠海两地的部分区域试点创办出口特区，待条件成熟后再在汕头和厦门推广。我国通过授予出口特区一系列优惠政策和灵活管理权限的方式，揭开了对外开放的序幕。1980年，出口特区升级为经济特区，获得了更多开展对外经济合作的自主权。1982年9月，在党的十二大上，邓小平同志提出“走自己的路，建设有中国特色的社会主义”的发展理念，为此后我国在自身国情基础上进行改革开放明确了方向。

20世纪80年代，对外开放的步伐进一步加快，沿海地区普遍开放成为亮点。1984年5月，中央将首批4个经济特区的成功开放经验推广到沿海14个主要港口城市，这些港口城市在拓展对外贸易及利用外商直接投资等领域拥有了一定的自主权，为此后发展外向型经济奠定了基础。沿海地区开放格局实现“由点到线”的突破，范围逐渐扩大。1985年，中央政府明确长江三角洲、闽南三角地区和珠江三角洲为沿海开放经济区。1988年，山东半岛和辽东半岛也成为沿海开放经济区的一部分，与此同时，海南全岛成为我国第五个经济特区。至此，沿海地区对外开放实现“由线到面”的升级，到80年代末我国已经形成较为完整的沿海开放经济带。

20世纪90年代，对外开放的布局从沿海深入到内地，沿边、沿江地区和内陆中心城市纷纷走向开放，形成了全方位的对外开放格局。与此同时，对外开放的推进方式也由政策试点转变为全面推进，各地纷纷设立一系列国家级高新技术产业开发区、经济技术开发区等，充分释放了产业发展的活力，开放型经济的蓬勃发展有力地推动了国民经济的发展。尤其在这一时期，中央作出开发开放上海浦东的重大决策，掀开了我国改革开放向纵深推进的崭新篇章，上海浦东由此成为我国开放型经济建设中的前沿阵地，成为进一步开放长江沿岸城市的龙头，起到了良好的示范作用。

进入新世纪，以加入世界贸易组织（WTO）为崭新起点，我国开放型经济建设开启了新的篇章。随着社会主义市场经济体制机制的不断完善，我国对外开放的模式呈现出更多由市场驱动、以规则开放为主的特点，一系列试点开放中形成的经验转化为可以对接国际规则的开放型经济体制机制。2002年11月，党的十六大提出要“坚持‘引进来’和‘走出去’相结合，积极参与国际经济技术合作和竞争，不断提高对外开放水平”。为了实现这一新目标，我国一方面在持续对外开放国内市场的同时鼓励企业走出国门，另一方面积极破除束缚社会主义市场经济发展的体制机制障碍，推动改革和完善国内市场机制及相应的法律法规，持续打造透明和公正的营商环境，提升对外贸易和投资管理体制的效能。加入WTO后，我国对贸易、投资和知识产权保护等领域的法律法规进行了清理修订工作，中央政府层面清理的法律法规和部门规章多达2300件，地方性政策法规清理数量多达19万件。与此同时，我国扎实履行加入WTO时对货物和服务开放的承诺，落实了最惠国待遇等基本原则。从2001年至2007年，我国平均关税水平由15.3%下降至9.8%；截至2007年，我国服务贸易领域开放9大类100个分部门的承诺已全部履行完毕，已十分接近WTO发达成员国家平均承诺开放108个分部门的水平。此外，我国进一步降低了外资准入服务业的门槛，不断扩大允许外资进入的服务业范围，2010年服务业吸引外商直接投资额已经超过了制造业。

2007年，党的十七大审时度势地提出，要“拓展对外开放广度和深度，提高开放型经济水平”，“实施自由贸易区战略，加强双边多边经贸合作”。2008年前后，世界经济受到美国次贷危机的影响陷入了深度衰退，即便如此，我国的对外贸易依然经受住了考验。2007年我国进出口总额超过2万亿美元，2008年进出口总额同比增长近18%，2009年进出口总额虽同比下降近14%，但仍然是全球外贸表现最好的国家之一：2009年我国出口总额跃居全球第一位，进口总额上升至全球第二位，2010年进出口总额已经接近3万亿美元。此外，我国贸易平衡度不断改善，以贸易差额占进出口总额比重衡量的贸易平衡度从2006年的10.1%下降到2010年的6.2%；“十一五”期间进出口贸易方式和商品结构持续优化，一般贸易进出口年均增速远超加工贸易，工业制成品、机电产品和高新技术产品出口占比不断提高，先进技术、设备、关键零部件、大宗能源资源进口持续扩大；“十一五”期间外商直接投资年均增长近12%，在全球排名跃升至第二位，非金融类对外直接投资流量年均增长近37%，“走出去”战略成效显著。另外，推进自由贸易区建设作为这一时期建设开放型经济新体制的一个重要抓手，有力巩固了双边多边经贸合作。2010年，我国与10个签署自贸协定贸易伙伴的双边贸易额超过7800亿美元，占同期我国贸易总额的四分之一。开放型经济体系建设取得良好成效。

在2012年党的十八大召开之际，对外开放站到了新的起点上。党的十八大报告指出，要“完善开放型经济体系”，“着力培育开放型经济发展新优势”，“全面提高开放型经济水平”。党的十八届三中全会明确提出“构建开放型经济新体制”，“放宽投资准入、加快自由贸易区建设、扩大内陆沿边开放”，进一步释放了深化对外开放的动力。2015年5月，面对全球化持续深入、国际局势深刻变化和更加明显的创新引领发展趋势，中央印发《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，提出要“加快构建开放型经济新体制，进一步破除体制机制障碍，使对内对外开放相互促进，引进来与走出去更好结合，以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争的主动，以开放促改革、促发展、促创新，建设开放型经济强国”。进入中国特色社会主义新时代，党的十九大报告指出要“主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济”，“推动形成全面开放新格局”。“十四五”规划进一步提出，要“实行高水平对外开放”，“建设更高水平开放型经济新体制”。

在新发展格局下，高质量发展为高水平对外开放提出了新的要求。系统回顾党的十八大以来近十年我国建设开放型经济新体制的总体情况，总结相关经验，有助于深刻理解建设更高水平开放型经济新体制的内涵。

本文后续内容结构如下：第二部分回顾了党的十八大以来近十年我国建设开放型经济新体制的总体情况；第三部分总结了我国建设开放型经济新体制的经验；第四部分对“十四五”时期建设更高水平开放型经济新体制进行了展望，并对潜在风险进行了研判；第五部分是结语。

二、建设开放型经济新体制：十年回顾

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国开放型经济新体制建设不断取得新突破。过去十年建设开放型经济新体制的成果，可以归纳为以下几个重要部分：全面开放新格局基本形成，贸易强国建设取得新突破，“引进来”、“走出去”战略扎实推进，开放安全的金融体系逐步确立。

（一）全面开放新格局基本形成

近年来，区域自由贸易协定（FTA）谈判成为国际经贸合作的重要形式。进入21世纪，由于WTO多哈回合谈判陷入僵局，区域自贸协定的谈判在全球范围内兴起，为进展缓慢的多边合作机制提供了重要补充。加入WTO之后，我国于2002年11月同东盟签订了全面经济合作框架协议，此后又分别同智利（2005年）、巴基斯坦（2006年）、新西兰（2008年）、新加坡（2008年）、秘鲁（2009年）和哥斯达黎加（2010年）签署了一系列双边自贸协定，同香港和澳门签署了《内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排》。

2007年党的十七大提出“实施自由贸易区战略”，2012年党的十八大把“加快实施自由贸易区战略”作为新一轮对外开放的重点推进方向之一。由此，双边、多边自由贸易区建设成为我国打造全面开放新格局的一个重要抓手。2013年党的十八届三中全会提出要“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。2014年12月，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时进一步强调，要“加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制，以对外开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动”。2017年党的十九大提出，要“促进自由贸易区建设，推动建设开放型世界经济”。党的十九届五中全会从构建新发展格局的高度进一步强调，“十四五”时期要“实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络”。可见，高标准自贸区网络在全面开放新格局中占据重要地位，也是我国实现更高水平开放的重要载体。

党的十八大以来，我国新签署了9个自贸协定，包含8个双边自贸协定（分别与柬埔寨、毛里求斯、马尔代夫、格鲁吉亚、澳大利亚、韩国、瑞士、冰岛签订）和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。2012年启动谈判的RCEP，已经于2020年11月正式签署，标志着覆盖全球一半以上人口、经济和贸易总额均占全球约三分之一的最大自贸区正式诞生。截至2020年底，我国已签署19个自贸协定，涉及26个国家和地区。这些自贸协定的签署起到了稳定我国外贸外资、增进互利共赢、扩大对外开放的作用。商务部数据显示，2020年我国同自贸伙伴的贸易额增长了3.2%，高于同非自贸伙伴的贸易额增速；2020年自贸协定伙伴占我国对外贸易总额的比重已经从2012年的12.3%增长到近35%；2020年我国近70%的对外投资流向了自贸协定伙伴国家或地区，吸引外资的84%来自自贸协定伙伴；2020年我国与东盟的双边贸易额超过了6800亿美元，与2003年相比增长了近8.7倍，连续12年成为东盟的最大贸易伙伴；我国与自贸协定伙伴90%以上的货物贸易已经实现了零关税。

国内自由贸易试验区建设同样是打造全面开放新格局的重要抓手。建设自由贸易试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。2013年9月，中央决定在上海成立第一个国家级自由贸易试验区，探索全面深化改革和扩大开放的新途径和新经验。2013年11月，党的十八届三中全会提出进一步试点“发展自由贸易园（港）区”。2014年12月，天津自由贸易试验区、广东自由贸易试验区和福建自由贸易试验区同时设立。2017年3月，我国又设立了河南、重庆、四川等7个自由贸易试验区。2017年10月，党的十九大进一步提出，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。2018年4月，我国设立海南自贸试验区，2019年设立山东、江苏等6个自贸试验区，2020年9月新设立北京等3个自贸试验区，与此同时浙江自贸试验区扩展区域挂牌。截至2020年底，我国已经分批次设立了21个自由贸易试验区（港）。近年来，我国在自由贸易试验区内率先改革外商投资准入管理体制，全面试行以负面清单为核心的准入前国民待遇特别管理规则，对标国际先进规则先行先试，开展规则、规制、管理、标准等制度型开放。自贸试验区已经成为“以开放促改革、促发展、促创新”的前沿阵地。

另外，这一时期我国大幅放宽了多个行业的市场准入，全面开放新格局下营商环境得以持续改善。对外资并购的准入限制也同时减少，投资领域的开放程度和透明度不断提高。例如，在金融机构的股权比例开放上，近年来我国主要通过准入前国民待遇和“负面清单”的方式逐步放松甚至取消了外资参与资本市场服务业（证券公司、证券投资基金管理公司和期货公司）和保险业的股比限制。党的十八届三中全会明确提出要“扩大金融业对内对外开放”,之后外资准入金融业改革提速。2017年12月，银监会宣布放宽外资对中资银行和金融资产管理公司（除民营银行外）的持股比例限制，对内外资银行基本实现了一视同仁。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》中规定，外资参与资本市场服务业和保险业的股比上限提高至51%。2019年7月，国务院金稳委办公室发布了11条金融业对外开放措施，除了缩短外资股比限制的过渡期，还允许外资机构参与信用评级业务，设立和入股商业银行理财子公司、货币经纪公司或养老金管理公司，以及获得银行间市场A类主承销牌照等。在2020年6月发布的“负面清单”中，金融领域正式取消了外资投资上述公司的股比限制，金融业外资准入的负面清单正式“归零”。在全面开放新格局下，我国营商环境大幅改善，“十三五”时期我国营商环境在全球的排名从84位上升到31位。联合国贸发会议（UNCTAD）2021年1月发布的《全球投资趋势监测》报告显示，2020年我国全年吸引外商直接投资1630亿美元，首次超过美国成为了外资流入第一大国。

（二）贸易强国建设取得新突破

对外开放以来，我国对外贸易取得了巨大成就。2012年我国货物进出口总额已经跃居世界第二位，贸易大国地位逐步确立。然而与此同时，全球范围内贸易保护主义此起彼伏，国际市场需求持续低迷，全球贸易进入低谷期，为我国对外贸易的发展带来不确定性。
 

为应对错综复杂的国际形势，党的十八大以来，我国加快培育贸易竞争新优势，推动贸易大国向贸易强国转变。2012年3月，商务部等十部委联合印发了《关于加快转变外贸发展方式的指导意见》，提出“今后一段时期，我国对外贸易发展的目标，即转变外贸发展方式的目标，就是要巩固贸易大国地位，推动贸易强国进程”。2012年11月，党的十八大报告指出我国“开放型经济达到新水平”，下一步要“坚持出口和进口并重，形成核心出口竞争新优势，促进加工贸易转型升级，发展服务贸易，推动对外贸易平衡发展”。2015年前后，我国经济步入新常态，新常态背景下的贸易政策陆续出炉。2015年9月，国务院发布《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，指出要“保持外贸传统优势，加快培育外贸竞争新优势，着力破解制约外贸持续发展和转型升级的突出问题；提高贸易便利化水平，大力发展服务贸易，促进外贸提质增效升级”。2016年3月，“十三五”规划指出要“加快对外贸易优化升级，加快建设贸易强国”，并强调要“大力发展生产性服务贸易，鼓励发展新型贸易方式，优化对外贸易布局”。2017年10月，党的十九大报告指出我国“开放型经济新体制逐步健全，对外贸易、对外投资、外汇储备稳居世界前列”，提出要“培育贸易新业态新模式，推进贸易强国建设”。在一系列政策的支持下，我国建设贸易强国的步伐大幅加快。

1、货物贸易不断开拓新格局，实现历史性跨越

（1）货物贸易总量高速增长

国家统计局数据显示，2012年到2020年，我国进出口总额从3.9万亿美元增长到4.7万亿美元，年均增速达2.6%；其中，出口总额从2.0万亿美元提高到2.6万亿美元，年均增速为3.8%；进口总额从1.8万亿美元提高到2.1万亿美元，年均增速为2.1%。由此，我国从2013年起连续多年成为全球第一大货物贸易进出口国。即便在2020年世界经济饱受疫情的冲击，我国的贸易份额却不升反降，货物贸易第一大国的地位反而更加巩固，这反映出我国制造业产业链完整性的优势。2020年前10个月，我国货物进出口、出口和进口国际市场份额分别达12.8%、14.2%、11.5%，这比历史最高值分别提升了0.8、0.4和0.7个百分点。

（2）货物贸易结构不断优化

首先，我国贸易方式更趋合理。在对外开放前期，以来料、进料加工为主的加工贸易曾驱动了我国对外贸易的发展。从产业变迁的角度看，这种低附加值、以劳动密集型为主的贸易模式很容易使得一国被锁定在全球价值链的低端。因此产业转型升级和贸易结构的调整就很有必要。党的十八大以来，我国转方式、调结构工作取得突出进展，加工贸易占比不断下降。加工贸易占比由2012年的34.8%下降至2020年的23.8%，一般贸易占比由2012年的52%上升至2020年的59.9%。其次，我国出口商品结构不断优化。2012年，我国工业制成品和初级产品占出口比重分别为95.1%和4.9%，2020年则分别上升和下降到97.1%和2.9%；2012年至2020年，我国机电产品出口从1.2万亿美元增加到1.5万亿美元，年均增速达到3.8%，占我国货物出口份额升至59.5%。同期，高新技术产品出口从6012亿美元增加到7767亿美元，年均增速达到3.6%，占我国出口比重从29.3%提高到29.9%。此外，民营企业成为对外贸易的“弄潮儿”。2012年，我国民营企业进出口7.7万亿元，占进出口总额的31.6%，2020年民营企业进出口15.1万亿元，拉动整体进出口增长4.6个百分点，占外贸总额比重提升至46.6%。我国民营企业进出口增速常年高于同期我国外贸整体增速，并且连续第六年成为外贸出口第一大主体。

（3）贸易便利化程度不断提升，贸易创新持续升级

2017年2月WTO《贸易便利化协定》生效以来，我国货物进出口通关的效率得到了显著的提高。例如，我国进出口环节需要验核的监管证件已从2018年的86种精简至2021年的41种，减少了52.3%；2021年6月，全国进口、出口整体通关时间分别为36.68小时和1.83小时，较2017年分别压缩了62.34%和85.15%。此外，我国在世界银行跨境贸易指标全球排名已经从2017年的第97位大幅提高到了2019年的第56位，其中在进出口均为海运方式的经济体系中排名位列全球第7。

近年来，我国外贸新业态蓬勃发展，跨境电商成为企业开展国际贸易的首选和外贸创新发展排头兵。各部门累计出台近200项改革措施，持续为新业态新模式松绑赋能。2020年全年跨境电商进出口1.69万亿元，增长了31.1%。贸易方式多元化程度增加，2020年市场采购出口增长了25.2%。据31个试点市场初步统计，市场采购贸易方式全年出口约1000亿美元，创历史新高。

2、服务贸易创新发展，成为对外贸易增长新引擎

党的十八大以来，我国高度重视服务贸易和服务外包的发展。我国服务贸易发展迅速，形成了较为完整的服务贸易体系，近年来随着服务业特别是生产性服务业水平的提高，我国专业服务领域国际竞争力不断增强，服务进出口平稳较快发展，行业结构持续优化，高质量发展特征逐步显现。

（1）服务进出口规模持续扩大

近年来，我国服务进出口总量迅速增长。2012年到2020年，我国服务进出口总额从3万亿元增长到4.6万亿元，年均增长6.3%；其中，服务出口从1.3万亿元增长到1.9万亿元，年均增长6.6%；服务进口从1.8万亿元增长到2.6万亿元，年均增长6.1%。我国服务贸易国际地位由此得以大幅提升。据世界贸易组织统计，2012年到2020年，我国服务进出口规模持续扩大，世界排名由第3位上升至第2位，已连续保持七年。2012年，服务贸易占我国对外贸易总额的比重为10.86%，到2019年，服务贸易对外贸进出口增长贡献率上升至19.3%，占外贸进出口比重从10.5%提高至14.6%。

（2）服务贸易结构优化升级

改革开放初期，我国服务进出口以旅行、运输和建筑等传统服务为主。随着我国服务业的较快发展和对外开放的不断深入，以技术、品牌、质量和服务为核心的新兴服务优势不断显现，保险服务、金融服务、电信计算机和信息服务、知识产权使用费、个人文化和娱乐服务等发展迅速。2015年到2019年，我国知识密集型服务进出口年均增长11%，高出传统服务进出口9.6个百分点，对服务进出口增长贡献率达70.9%。2020年，我国知识密集型服务进出口2947.6亿美元，占服务进出口总额的比重达到44.5%。旅行、运输和建筑等三大传统服务进出口占进出口总额的比重为63.4%，占比持续下降。

（3）服务外包快速发展

我国服务外包起步较晚，但规模稳步增长。2020年，我国企业承接服务外包合同额1.7万亿元，执行额1.2万亿元。其中，承接离岸服务外包合同额9738.9亿元，执行额7302亿元。市场份额不断增长。从2012年到2020年，我国服务外包的主要市场都在增长。2020年，美国、中国香港、欧盟和日本是我国服务外包的主要市场，市场占比分别为20.3%、17%、16.7%和9.4%。同时，我国企业在岸发包、向“一带一路”沿线国家和地区的发包也开始增多。

此外，2018年4月，习近平主席在博鳌亚洲论坛向世界宣布了主动扩大进口的对外开放重大举措，其中一项是上海举办首届中国国际进口博览会。2019年，第二届进口博览会继续在上海举办，累计意向成交额711.3亿美元，与首届相比增长23%。2020年，尽管受疫情蔓延的影响，第三届进口博览会仍然吸引了来自全球150多个国家和地区的3600多家企业，累计意向成交额达726.2亿美元，充分凸显了中国市场对于世界的吸引力。目前，我国已经是世界第一大出口国和第二大进口国，主动扩大进口、主动向世界开放市场，既是平衡进出口贸易的需要，也是巩固贸易大国地位、推进贸易强国建设的需要。

（三）“引进来”、“走出去”战略扎实推进

改革开放以来，我国双向投资取得了显著进展。2012年，我国已成为全球对外投资第三大国，全年实现境外投资超过千亿美元，对外投资的步伐也坚定地迈了出去，吸收外资和对外投资大国的地位逐步确立。但是，我国双向投资在快速发展的同时，也面临着国际投资竞争日渐激烈、外商投资体制机制不够健全等新挑战。面对国内外投资环境的复杂变化，我国从党的十八大开始加强了双向投资战略的实施。

2012年11月，党的十八大报告指出，在吸引外资方面要“提高利用外资综合优势和总体效益，推动引资、引技、引智有机结合”，在对外投资方面要“加快走出去步伐，增强企业国际化经营能力，培育一批世界水平的跨国公司”。2013年11月，党的十八届三中全会提出“要扩大企业对外投资，确立企业对外投资主体地位，改革涉外投资审批体制”。2015年9月，中央发布《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，指出在吸引外资方面要“改善投资环境，扩大服务业市场准入，提高引进外资质量；改革外商投资审批和产业指导的管理方式，向准入前国民待遇加负面清单的管理模式转变”，在对外投资方面要“实施走出去国家战略；努力提高对外投资质量和效率，促进基础设施互联互通，推动优势产业走出去”。2016年3月，“十三五”规划指出要“提升利用外资和对外投资水平”，并强调要“扩大开放领域，放宽准入限制，提升利用外资综合质量；支持企业扩大对外投资，深度融入全球产业链、价值链、物流链；完善境外投资管理体制”。2017年10月，党的十九大报告指出我国“开放型经济新体制逐步健全，对外贸易、对外投资、外汇储备稳居世界前列”，提出要“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益；创新对外投资方式，促进国际产能合作，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势”，特别提出“要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。2020年10月，党的十九届五中全会提出，要“完善外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，有序扩大服务业对外开放，依法保护外资企业合法权益，健全促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系，坚定维护中国企业海外合法权益，实现高质量引进来和高水平走出去”。在一系列政策的支持下，我国引进来、走出去战略得以扎实推进。

1、利用外资质量效益显著提升，营商环境持续改善

党的十八大以来，我国营商环境持续改善，成为全球跨国投资最主要的目的地之一。截至2020年底，外资企业已占全国企业总数2%的比重，贡献了全国1/10的城镇就业、1/6的税收、2/5的进出口，有力支撑了国内实体经济。

（1）利用外资规模不断扩大

从2012年到2019年，我国实际使用外资金额从1132.9亿美元提高到1412.3亿美元，规模居全球第2位。新设外商投资企业从2.5万家提高到4.1万家，成为全球最大外资流入国。受新冠疫情冲击，全球外国直接投资骤减42%，发达国家比发展中国家遭受更大打击，外资平均减少69%，美国吸引外资剧减49%，中国却在吸引外资方面出现4%的涨幅。2020年，我国实际使用外资1443.7亿美元，引资规模创历史新高。联合国贸易和发展会议发布报告指出，2020年我国吸收外资总量居全球之首，超过美国的1340亿美元。我国2020年在外资使用上实现了引资总量、增长幅度，全球占比“三提升”。

（2）利用外资结构日趋改善

产业结构持续优化。改革开放以来，我国利用外资经历了第二产业规模增加、比重上升，到第二产业和第三产业规模增加、第三产业比重上升的过程。这与我国经济结构由以第二产业为主，转向以第三产业为主的过程相一致。党的十八大以来，利用外资质量进一步提高，外资更多地流向高技术产业。2012年到2020年，我国服务业吸收外资额增长较快，从3398.7亿元增长到7767.7亿元，年均增长16.1%，占比从48.2%上升至77.7%。我国高技术产业利用外资占总额的比重逐年上涨，2020年达到29.6%。

区域布局更加合理，区域带动作用明显。我国利用外资经历了由特区逐步扩大到沿海、沿江、沿边地区，再向内陆推进的过程。随着开放的深入，外商投资企业逐步覆盖全国所有省区市。2012年，中部地区实际使用外资占全国总额的8.3%。东部地区占全国总额的82.8%。西部地区占全国总额的8.9%。2020年，东部地区实际利用外资占比达到88.4%，带动作用明显；中部地区实际使用外资同比增长17.1%，增速领跑全国；西部地区新设立外商投资企业同比增长43.2%，市场主体活力进一步激发。

（3）外商投资环境持续改善

外商投资管理体制逐步优化。改革开放以来，我国制定的“外资三法”和《境外投资管理办法》对提高境外投资便利化水平，规范和促进境外投资发挥了重要作用。为适应外商投资管理的新需求，2015年商务部启动了《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》修改工作，形成了《中华人民共和国外国投资法》并于2020年1月1日正式施行。此外，2018年，我国进一步修订外商投资负面清单，全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度。

营商环境持续改善。党的十八大以来，我国通过深化“放管服”改革，设立自由贸易试验区等方式，理顺政府和市场关系，推进政府职能转变，不断优化营商环境。根据世界银行发布的全球营商环境报告，2020年，我国营商环境在全球排名为31位，较2012年跃升60位，是全球营商环境改善幅度最大的经济体之一。我国外商投资管理理念、管理模式和管理体制都实现了重大变革，是全球最具吸引力的投资目的地之一。

2、对外投资合作蓬勃发展，质量规模迈上新台阶

对外投资和经济合作是我国与世界各国经济深度融合，实现互利共赢的桥梁。党的十八大以来，我国对外投资和经济合作迅速发展，为全球贸易增长和经济复苏做出了积极贡献。2020年，境外中资企业向投资所在国家和地区缴纳各种税金总额合计445亿美元，雇用外方员工218.8万人，占境外企业员工总数的60.6%。对外投资带动我国货物出口1737亿美元，占我国货物出口总值的6.7%。境外中资企业当年实现销售收入2.4万亿美元。

（1）规模不断攀升，能力日益提高

对外直接投资不断发展，跻身资本输出大国行列。2012年到2020年，我国对外直接投资流量从878亿美元增长到1537.1亿美元，年均增长9.4%，流量占全球比重从6.4%上升至20.2%，流量规模首次位居全球第一。2020年末，我国对外直接投资存量达2.58万亿美元，次于美国（8.13万亿美元）和荷兰（3.8万亿美元），存量占比6.6%。2020年我国双向投资基本持平，引进来走出去同步发展。

对外经济合作蓬勃发展。2012年到2020年，我国对外承包工程新签合同额从1565.3亿美元提高到2555.4亿美元，年均增速7.9%，完成营业额从1166亿美元提高到1559.4亿美元，年均增速4.2%。2020年，对外劳务合作派出各类劳务人员30.1万人，12月末在外各类劳务人员62.3万人。“中巴经济走廊”中能源、交通、电力等领域重大项目推进落地，埃塞俄比亚首个国家工业园正式运营，吉布提多哈雷多功能港口项目顺利完工，在“一带一路”倡议下，我国为沿线国家带来越来越多的重大项目，有力地促进了当地经济社会发展。

（2）投资结构不断优化

对外投资产业结构不断优化。我国对外直接投资行业分布从初期主要集中在采矿业、制造业，到目前已覆盖全部国民经济行业门类，投资结构由资源获取型向技术引领和构建全球价值链转变。2020年末，我国对外直接投资涵盖国民经济的18个行业大类，存量超过八成分布在服务业，主要包括租赁和商务服务，金融，信息传输、软件和信息技术服务，交通运输、仓储等生产性服务业。企业通过对外投资正在加快形成面向全球的贸易、金融、生产、服务和创新网络。我国对外承包工程业务行业分布广泛，交通运输建设、一般建筑、电力工程、石油化工等领域仍为主要领域，新签合同额、完成营业额占比均在75%以上。

（3）区域布局日益广泛

对外投资伙伴多元，区域广泛。2020年末，我国2.8万家企业在全球189个国家（地区）设立对外直接投资企业4.5万家，全球80%以上国家（地区）都有中国的投资，年末境外企业资产总额7.9万亿美元。区域分布上，2020年末，对亚洲投资存量16448.9亿美元，占比63.7%；拉丁美洲6298.1亿美元，占比24.4%；欧洲1224.3亿美元，占比4.7%；北美洲1000.2亿美元，占比3.9%；非洲434亿美元，占比1.7%；大洋洲401.1亿美元，占比1.6%。

“一带一路”沿线国家投资合作取得丰硕成果。2013年，“一带一路”倡议提出时，我国对“一带一路”沿线国家直接投资为126.3亿美元，占对外直接投资比重为11.71%，到2019年，投资额增长到186.9亿美元，占比已达到13.65%。2020年末，我国在“一带一路”沿线国家设立境外企业超过1.1万家，直接投资存量2007.9亿美元，占存量总额的7.8%。2020年，实现直接投资225.4亿美元，占同期流量的14.7%。2020年，中国企业在“一带一路”沿线61个国家新签对外承包工程项目合同5611份，对外承包工程新签合同额1414.6亿美元，完成营业额911.2亿美元，分别占同期总额的55.4%和58.4%。

（4）“走出去”战略新体制不断完善

2013年2月，我国制定了《对外投资合作环境保护指南》，指导中国企业在“走出去”过程中做好环境保护工作，为对外投资合作可持续发展提供指引。2014年9月6日，商务部发布了新修订的《境外投资管理办法》，2015年12月，“走出去”公共服务平台正式上线和发布《对外投资合作国别（地区）指南（2015版）》，境外投资便利化程度不断上升。2015年12月25日，亚洲基础设施投资银行正式成立，加快形成国际大通道，构建联通内外、安全通畅的综合交通运输网络，完善交通合作平台与机制。与此同时，我国同沿线国家共同建设经贸合作区的水平不断提高，产业聚集效应明显增强。

（四）开放安全的金融体系逐步确立

党的十八大以来，我国推进金融开放的政策步伐明显加快。2013年11月，党的十八届三中全会提出，要“推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易的可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换”。2015年5月，《中共中央 国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》提出，要“构建开放安全的金融体系”，“提升金融业开放水平，稳步推进人民币国际化，扩大人民币跨境使用范围、方式和规模，加快实现人民币资本项目可兑换”。2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，要“扩大金融业双向开放，有序实现人民币资本项目可兑换，推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币”。2018年4月，习近平主席在博鳌亚洲论坛上提出落实扩大开放措施“宜早不宜迟，宜快不宜慢”的原则。2019年7月，国务院金融稳定发展委员会办公室发布《关于进一步扩大金融业对外开放的有关举措》，推出11条金融业对外开放措施，事实上给出了金融业开放的具体时间表。2020年4月发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步提出，“主动有序扩大金融业对外开放；稳步推进人民币国际化和人民币资本项目可兑换；逐步推进证券、基金行业对内对外双向开放，有序推进期货市场对外开放；逐步放宽外资金融机构准入条件，推进境内金融机构参与国际金融市场交易”。总之，中央对于金融开放的态度总体上是稳慎推进的，兼顾了开放的收益与风险，目的在于建立开放安全的金融体系。

近年来，随着金融开放政策频频落地，我国金融市场开放水平不断提高，人民币国际化和人民币资本项目可兑换也在稳慎推进之中，开放安全的金融体系逐步确立。

1、金融市场开放稳步提速

在2018年前后，金融市场开放得到了广泛的政策支持开始提速，机构股权比例和投资额度的开放取得了突破性的进展。除了前文提到的金融市场服务业和保险业等对外资股权比例的开放，境外机构投资额度的开放也是重要一面。对境外机构投资额度的开放遵循“先开放资本流入、再开放资本流出”的路径。继2002年开始实施合格境外机构投资者（QFII）制度后，2011年我国又实施人民币合格境外机构投资者（RQFII）制度，这两个渠道成为境外机构投资者参与我国金融市场的主要方式。通过不断增加QFII和RQFII额度，金融市场对外开放程度逐步加深。2019年9月，我国正式宣布全面取消QFII和RQFII投资额度等的限制，合格的境外机构投资者不需要经过事先审批即可便利投资我国的股票和债券市场。截至2019年末，境外主体分别持有中国债券和股票市场规模已达到2.3和2.1万亿元人民币，分别占比约为2.32%和3.54%。同时，为了方便合格境内主体投资境外证券市场，我国先后出台合格境内机构投资者（QDII，2007年实施）和人民币合格境内机构投资者（RQDII，2014年实施）渠道。

2、人民币汇率市场化改革不断推进

人民币汇率市场化改革总体上在朝着市场化方向迈进。迄今为止，人民币汇率形成机制市场化改革已经走过近25年，可分为三个阶段。

在第一阶段，1994年我国通过汇率并轨改革，将官方汇率与调剂市场汇率合二为一，形成了单一的、有管理的浮动汇率机制。在第二阶段，2005年7月，我国央行宣布实行以市场供求为基础、参考一篮子货币的、有管理的浮动汇率制度，这意味着人民币名义上不再以美元为锚，开始从固定汇率制度向更具弹性的汇率制度迈进。此后，人民币开始步入长达近10年的持续升值阶段。在第三阶段，2015年8月11日，央行宣布进一步对人民币汇率中间价报价机制进行改革，定价的基准改为前一日银行间外汇市场收盘价，做市商据此报出汇率中间价。2015年12月，央行公布人民币汇率中间价参考的货币篮子，“收盘价+篮子货币”的定价机制逐渐形成。2017年初，央行宣布调整“收盘价+篮子货币”定价机制，一是把CFETS篮子中的货币数量从13种扩大到24种，二是参考篮子货币的时间由24小时缩短为15小时。2017年5月26日，央行在“收盘价+篮子货币”定价机制基础上引入“逆周期因子”，以缓冲外汇市场上的人民币汇率贬值预期。2020年10月30日，央行宣布“逆周期因子”暂停使用。

3、人民币国际化水平不断提高，资本账户开放稳慎推进

2006年爆发于美国的次贷危机迅即蔓延至全球，酿成了一场全球性金融危机。这场危机的深刻教训之一就是，过度依赖美元是不可取的。从2009年起，我国政府开始多措并举推动人民币国际化。在2010年至2015年间，人民币国际化取得了显著进展。表现之一是，跨境贸易与投资越来越多地使用人民币进行结算。人民币跨境贸易规模从2010年的5063亿元快速上升至2015年的7.23万亿元，增长了13倍；人民币在跨境直接投资中的结算规模也从2010年的280亿元上升至2015年的2.32万亿元，增长了82倍。表现之二是，离岸人民币金融中心开始“多点开花”。在前期，香港是人民币离岸金融中心的重点，后来又覆盖到伦敦、新加坡、中国台湾、东京和澳大利亚等地。2009年末，香港人民币存款规模仅为627.18亿元，到2014年末已经突破1万亿元；人民币贷款规模从2011年末的308亿元增长至2016年9月的3074亿元。表现之三是，我国央行与其他国家（地区）央行开展了一系列的货币互换等金融合作。截至2015年，我国央行共与30多个国家和地区签署55个双边货币互换协议，人民币互换规模从最初的1800亿元，增长到2015年的突破3万亿元。与此同时，服务于人民币的金融基础设施建设也有突破，逐渐形成以人民币跨境支付体系为基础，以人民币清算行为枢纽，以银行等金融分支机构为依托的清算网络（张明、王喆，2021）。人民币从2016年10月起被正式纳入IMF特别提款权（SDR）的货币篮，占比达到10.92%，这是人民币国际化的里程碑事件，意味着人民币成为继美元、欧元、日元、英镑之后第五大国际货币。

此后，由于遭受跨境资本套利活动的冲击，人民币国际化遭遇困境，我国政府转换了新的推进人民币国际化的思路。新的思路开始更加重视增加境外主体对人民币的真实需求和使用粘性。首先，以大宗商品期货贸易为抓手大力拓展人民币计价职能。2018年3月，上海国际能源中心推出了首个以人民币计价、对境外投资者开放的中国原油期货产品（INE）。目前上海原油期货交易所已经成为全球仅次于布伦特原油（BRENT）和西得克萨斯中油之后的第三大原油期货交易所。2018年5月，以人民币计价的铁矿石商品期货也引入了境外投资者。天然气等大宗商品期货未来也有望陆续推出，上市原油期权也已于2021年6月正式挂牌交易。其次，以在岸金融市场的加速开放促进人民币国际化，形成在岸和离岸人民币市场的良性互动。在岸金融市场加快开放主要表现在三个方面：其一，逐渐放宽并取消境外投资者投资在岸金融产品的额度限制。2019年9月，QFII和RQFII的额度限制正式取消；其二，加快境内外股票、债券等金融市场的互联互通，并推进资产价格指数的国际化。2017年以来，沪港通、深港通、债券通等机制加快建立并完善，2018年中国A股和债市相继被纳入MSCI指数、彭博巴克莱全球综合指数等全球流行指数，提升了我国金融市场在国际市场的认可度；其三，逐渐放宽外资金融机构的准入限制。2020年，证券、基金等金融机构的外资持股比例限制提前取消。再次，结合对外开放战略布局，培育境外主体针对人民币的真实需求。例如，近年来，“一带一路”建设为人民币的跨境流通、结算计价提供了历史性机遇和重要动力，2020年末RCEP的签署也将为人民币国际化带来更广阔的发展空间。

资本账户开放与人民币国际化密不可分。目前，我国仍保留着资本账户管制措施，以应对国内外风险共振。1996年，我国实际上已经全面开放了国际收支经常账户，之后东南亚金融危机的爆发使我国意识到，贸然开放资本账户存在极大的风险。因此在此后相当长一段时期内，我国一直遵循着“渐进、审慎和可控”的资本账户开放路径。国际金融危机之后，我国资本账户开放的进程明显加快。由于人民币国际化与资本账户开放本质上是一枚硬币的两面，因此在危机之后，我国央行通过推动人民币国际化客观上加快了资本账户开放的进程。然而，无论从国际经验还是现实来看，在人民币国际化取得决定性进展前，短期资本的持续大规模流入流出都将对金融稳定造成负面影响，资本账户管理都是防止我国出现系统性金融风险的最后一道“防火墙”。这道防火墙尚未拆除，也不堪轻易拆除。

三、建设开放型经济新体制：经验总结

党的十八大以来，我国开放型经济新体制建设取得的宝贵经验，可以总结为以下几点：通过实施一系列制度型开放措施，对外开放水平得以全面提高；通过开展一系列构建开放型经济新体制的试点工作，形成了“以开放促改革、促发展、促创新”的良好局面；通过动态调整开放的进度，统筹开放和安全，兼顾了金融开放的收益与风险。

（一）推动要素型开放向制度型开放转变，全面提高对外开放水平

构建开放型经济新体制的一个重要经验，是推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。商品和要素流动型开放的特点是“边境开放”。而所谓制度型开放，指的是规则、规制、管理、标准等与国际通行规则的相互衔接，涉及边境后（behind-the-border）国内规制措施的调整，这也是开放型经济新体制的一个重要特点。制度型开放不仅有助于促进贸易投资便利化，而且能够优化营商环境、加强知识产权保护，最终有助于实现高水平对外开放。

制度型开放以商品和要素流动型开放为前提。早期的全球化在很大程度上体现为商品、服务等要素在全球范围内的流动，因此自改革开放以来，我国创办出口特区、经济特区、区域渐进开放、加入WTO等措施的重要目的在于积极融入经济全球化、加入国际分工，客观上促进了国内外要素的双向流动。从改革开放之初到2011年，我国货物进出口总额从206亿美元增长到超过3.64万亿美元；从2003到2011年，我国非金融领域实际使用外商直接投资累计达到7164亿美元，年均增长9.2%，2011年我国外商直接投资达1160亿美元，全球排名上升至第二位，并连续19年位居发展中国家首位；截至2011年末，我国累计非金融类对外直接投资已达到3189亿美元，2011年非金融类对外直接投资达601亿美元，比2003年增长19.7倍，年均增长46.4%。可以说，我国建立起成熟的商品和要素流动型开放体系，为后续扩大制度型开放创造了有利条件。然而与此同时，随着WTO多哈回合谈判陷入停滞以及国际金融危机的爆发，全球范围内贸易保护主义此起彼伏，多边贸易体系进入重构期，为跨国经贸往来带来不确定性，商品和要素流动型开放面临困难。从2012年，全球贸易结束了连续20年高增长的时期，货物贸易增速比服务贸易下降更快。

为适应经济全球化新形势，党的十八大提出实行更加积极主动的开放战略。党的十八届三中全会明确提出“以开放促改革”。2017年党的十九大进一步号召要主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济。2019年党的十九届四中全会提出“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”。在一系列政策的推动下，我国对外开放的主动性逐步增强。一方面，在自由贸易试验区的建设中形成了独具中国特色的准入前国民待遇加负面清单管理制度，并且近年来我国已经大幅度削减了负面清单的数量，与之相应的是我国边境后的国内规制措施的大幅调整。外商不仅获得了准入前国民待遇，而且获得了包括金融业在内的多个行业的准入资格；另一方面，近年来我国积极参与双边、多边、区域、次区域贸易投资协定的谈判，积极对标高标准贸易规则，参与全球性经贸规则的竞争和制定。美国曾经主导谈判的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）是21世纪全球高标准贸易规则的代表性载体。在美国退出之后，TPP由日本、澳大利亚等国更名为全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），后者继续引领着全球高标准贸易规则的谈判。2020年12月，习近平主席在APEC领导人非正式会议上宣布，中国将积极考虑加入CPTPP，这一宣示彰显了我国全面深化高水平对外开放的决心；2021年9月16日，中国正式申请加入CPTPP，标志着我国推动制度型开放又迈出了坚实一步。

党的十八大以来实施的一系列制度型开放措施，全面提高了我国的对外开放水平，起到了“以开放促改革、促发展、促创新”的效果，为我国对内改革进而对接国际通行的规则、规制、管理模式和标准奠定了坚实的基础，为我国深度参与国际分工与经贸合作、赢得经济发展和国际竞争的主动创造了良好条件。

（二）遵循“试点+推广”的渐进式开放路径，对外开放得以行稳致远

我国在对外开放四十多年的历程中，形成了独特的“试点+推广”的渐进式开放路径。所谓“试点+推广”，是指新的开放政策在局部范围内开展先行先试，待有了一定成效或形成了具有一般意义的可复制可推广经验之后，再推广至其他地区或领域的方法。这种渐进式的开放方式与“摸着石头过河”的渐进式改革一脉相承，呈现出由点到面、由个别到一般、由特殊到普遍的特点，是探索中国特色社会主义道路的理论遵循和改革方法论。

党的十八大以来，我国大力开展了一系列构建开放型经济新体制的试点工作，建设自由贸易试验区试点是其中的典型代表。建设自由贸易试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。自2013年9月我国在上海成立第一个国家级自由贸易试验区起，尤其是2017年党的十九大提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”以来，各地自贸试验区如雨后春笋般茁壮成长。截至2020年底，我国已经分批次设立了21个自由贸易试验区（港），形成了“1+3+7+1+6+3”的雁阵式格局，其中浙江自贸试验区于2020年9月增加了扩展区，海南自贸港的探索也在进行之中。自贸试验区的功能定位依据各自的地域发展特点有所不同，实行差异化探索，试点中形成的经验则服务于全国。

作为我国新时代对外开放的“试验田”，自由贸易试验区以制度创新为核心，先行先试贸易投资新规则，积累了丰富的可复制、可推广的经验。在改革外商投资准入管理体制上，自贸试验区全面试行以“负面清单”为核心的准入前国民待遇特别管理规则，大幅削减对外商投资的限制。2013年我国发布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，其中负面清单的数量为190项，2017年版降到了95项，到了2020年则仅剩下30项（海南自由贸易港2020年则为27项）。作为对外开放“最高地”的自由贸易试验区，在吸收外资的过程中发挥着引擎作用。复制和推广试点中形成的经验，是构建开放型经济新体制的重要举措。对自贸试验区改革试点经验的复制推广是一个重要典型。例如，2018年国务院发布《关于做好自由贸易试验区第四批改革试点经验复制推广工作的通知》，决定在全国推广广东、天津和福建等自贸试验区设立以来形成的30项开放经验，充分释放了开放的红利。2020年7月，国务院通知复制推广自贸试验区第六批改革试点经验，主要内容包括贸易便利化领域“跨境电商零售进口退货中心仓模式”等7项措施和金融开放创新领域“保理公司接入央行企业征信系统”、“分布式共享模式实现‘银政互通’”、“绿色债务融资工具创新”、“知识产权证券化”等4项措施。

此外，2016年5月，我国正式在全国12个城市和区域开展构建开放型经济新体制综合试点，这些试点区域同样以制度创新为核心，开展扩大贸易投资便利化的探索，并将其与放管服改革相结合。通过大胆试、自主改，这些试点区域形成了一系列可复制推广的典型经验和模式，例如“重资本轻资产”招商模式、“即报即放”出口食品检验检疫方式、企业登记全程电子化、科技金融创新发展模式等20多项内容。2017年5月，商务部等5部委发布进一步推进开放型经济新体制综合试点试验的意见，涉及内容包括支持各试点地区创新加工贸易核销管理模式改革，支持试点地区建设检验检疫综合改革试验区，为外资银行在试点地区设立分支机构、民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行提供便利，允许符合条件的企业的境外母公司在境内发行人民币债券，允许符合条件的跨国企业集团开展跨境人民币双向资金池业务，等等。2017年10月，商务部、国家发改委、科技部等13个部委发出通知在全国范围内复制和推广首批构建开放型经济新体制综合试点形成的典型经验和模式。

（三）兼顾对外开放的收益与风险，动态调整开放的进度

金融开放是高水平对外开放的重要部分。随着近年来我国对外开放水平的提高，尤其是进入新发展阶段，金融高水平开放成为构建新发展格局的关键一环。国际经验表明，金融开放的提速通常伴随着金融风险的加剧。很多新兴市场国家的经验表明，在一国金融市场对外开放初期，通常会出现大规模短期资本流入，一段时间后，短期资本流动方向可能发生逆转。

自党的十八大以来，我国推进金融开放的政策步伐一方面明显加快，另一方面则注重稳慎考量开放的收益与风险，注重动态调整开放的进度。近年来我国推进人民币国际化的策略体现了这一点。2006年爆发于美国的次贷危机迅即蔓延至全球，酿成了一场全球性金融危机。这场危机的深刻教训之一就是，过度依赖美元是不可取的。从2009年起，我国政府开始多措并举推动人民币国际化。在第一阶段，即2010年至2015年间，我国采用旧“三位一体”策略推动人民币国际化，并取得了一定成效：一是人民币在跨境贸易与投资的结算中取得突破和进展。人民币在我国跨境贸易结算中实现从0到1的突破，在这一时期，人民币结算金额的比重上升到近1/3，在全球跨境结算中的地位也一路上升，排名从第35位提升到了第4位；二是离岸人民币金融中心多点开花。香港是离岸人民币金融中心的“桥头堡”，之后增加的离岸中心包括伦敦、新加坡、中国台湾、东京和澳大利亚等地；三是我国与其他国家（地区）签署了一系列双边本币互换协议，双边本币互换协议的时间集中在2009年至2015年的时间段内。

在2016与2017年间，人民币国际化的上述策略由于受到跨境套利和套汇交易野蛮滋长的干扰似乎陷入了困境。此后，我国央行采取了新“三位一体”策略来推动人民币国际化：一是在石油交易中推出人民币计价的期货合约。2018年3月26日正式上市的上海原油期货合约，是我国国内首个原油期货合约，也是全球首个人民币计价原油期货，境外投资者可以直接参与交易。截至2021年3月25日，其单边累计成交量已经达到11319.66万手，累计成交金额近30万亿元，成为仅次于WTI和Brent原油期货的世界第三大原油期货；二是加快了国内金融市场开放力度。其一，在投资额度的开放上，近年来我国不断放松外资参与国内金融市场的限制，于2019年9月全面取消了对QFII和RQFII额度的要求。其二，在机构股权比例开放上，我国通过准入前国民待遇和“负面清单”的方式逐步放松，并于2020年6月取消了外资参与资本市场服务业、保险业的股比限制。其三，中国的股票与债券市场已经相继被纳入国际主流指数之中，沪深港交易所互联互通机制也正不断优化；三是推动在“一带一路”沿线增加人民币的真实需求及使用粘性。“一带一路”沿线基础设施建设及产业发展需要大量的资金投入，中国作为其中关键的资金供给方，自然为人民币在“一带一路”沿线地区的贸易和投资中发挥计价、结算货币的功能创造了良好机遇。与旧的策略相比，新的人民币国际化“三位一体”策略更注重培育人民币的计价货币功能、海外真实需求，更注重为国际投资者提供丰富的人民币计价资产。

另外，作为人民币国际化另一面的资本账户开放，同样遵循着动态调整开放进度的原则。人民币国际化的最终目标是成为可自由兑换货币，事实上，早在1996年人民币经常账户的可兑换已经实现了，人民币资本账户的可兑换稍显滞后。在东南亚金融危机爆发后，我国采取了渐进、审慎的资本账户开放方式。国际金融危机后，为配合人民币国际化等的实施，我国央行加快了资本账户开放的步伐。IMF在报告中曾指出，在2017年人民币资本账户的40个子项目中，不可兑换的项目仅剩下两大项，涉及非居民参与国内货币市场和衍生工具的交易，其它项目都已经实现基本可兑换或部分可兑换。有报告测算后认为，从2012年到2017年，中国资本账户的开放度提升了大约40%。

在金融业开放提速的背景下，我国防范系统性金融风险的任务不断加重，因此党的十九届五中全会提出要在推进金融双向开放的同时，“稳慎推进人民币国际化”。这是对人民币国际化的要求，也是对资本账户开放的要求。对我国而言，资本账户管理是防范系统性金融危机的最后一道“防火墙”，有助于统筹金融发展和安全、兼顾金融开放的收益与风险。

四、建设更高水平开放型经济新体制：前景展望与风险防范

在世界正面临百年未有之大变局的背景下，我国发展面临的内外部环境更加复杂。以构建“双循环”新发展格局为契机，统筹开放和安全，建设更高水平开放型经济新体制，有助于形成更高层次、更高水平、更加深化的对外开放新格局。

（一）前景展望

2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上正式提出新发展理念。“开放”作为五大新发展理念之一，指引着我国立足对外开放新发展阶段，构建“双循环”新发展格局，实现高质量发展和高水平开放。

当前，世界正面临百年未有之大变局，我国发展面临的内外部环境更加复杂。以构建“双循环”新发展格局为契机，统筹发展和安全，建设更高水平开放型经济新体制，有助于形成更高层次、更高水平、更加深化的对外开放新格局。展望“十四五”时期，开放型经济新体制建设在贸易投资、金融开放和机制建设等层面，有望迎来新的突破。

1、贸易投资

新冠肺炎疫情持续在全球范围内扩散，全球产业链、供应链与价值链受此影响，呈现出加速缩短与区域化的发展趋势。我国政府与企业可以此次产业链重构为契机，进一步强化我国完整的产业链在亚洲乃至全球生产网络中的核心地位，争取在全球产业链中加速迈向高端环节的步伐。

具体来看，构建“双循环”新发展格局实际上为我国在强化产业链核心位置的过程中发挥“双雁阵模式”的优势提供了机遇：一是国内的“雁阵模式”，即以京津冀、粤港澳大湾区、长三角为雁头，以中三角与西三角为第二梯队，以国内其他区域为第三梯队的次序发展模式；二是以“中日韩”为雁头，以东盟与“一带一路”沿线相对发达国家为第二梯队，以沿线欠发达国家为第三梯队的次序发展模式。“双雁阵模式”的构建既有助于强化中国在亚洲地区“三链”中的核心地位，也有助于提升亚洲产业链的完整性与独立性。

2、金融开放

目前，人民币国际化虽然取得了一定进展，但人民币计价功能的发展仍显著滞后于结算功能，当务之急是要推进境外主体增加对人民币的真实需求。区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的落地和实施不仅将为贸易投资的“双雁阵模式”提供了机遇，也为人民币参与RCEP范围内的跨境资本流动和循环提供了重要渠道。由于RCEP将显著增强东亚地区贸易依存度和投资依存度，贸易转移效应和贸易创造效应将有望降低东亚国家对美国、欧盟等的依赖，进而降低美元、欧元在亚洲的货币地位，提升人民币的真实需求。

近年来，得益于自贸试验区负面清单制度的实施，我国金融业的开放步伐持续加快。2021年9月，人民银行相关负责人表示，在区域和双边自贸协定谈判中，我国金融业开放的承诺也将逐步转向负面清单模式。这一模式的转换不仅意味着我国准入前国民待遇加负面清单制度的进一步完善，也标志着金融业开放将再次迈出重要一步，凸显了持续推进我国制度型开放的坚定决心。负面清单模式在高标准的区域和双边自贸协定谈判中是主流模式，因此金融业开放全面转向负面清单模式，还将有助于我国在未来参与CPTPP等协定的谈判中占据主动，在激烈的竞争中加快培育具有深度的金融市场。

3、机制建设

在世界百年未有之大变局的背景下，全球化正面临深刻的重构，多边合作机制等饱受威胁。当美国政府的经济外交政策日益表现出保护主义与孤立主义时，作为全球化的最大受益国，我国毫无疑问将坚定不移地充当国际社会间推动经济全球化的旗手，充分利用现有国际多边机制、推动更多包容性的“中国倡议”走入多边合作之中。

一方面，我国政府应充分利用好现有国际多边机制的作用，例如联合国、G20、WTO、贸发会议、IMF、世界银行、世界卫生组织、巴黎协定等，坚定不移地在全球贸易治理中为发展中国家代言，在多边贸易谈判中积极参与并竞争劳工、环境和数字贸易条款等规则制定的主导能力，支持WTO开展更公正、更包容的改革；另一方面，应该继续推动由我国政府倡议的新型机制建设，例如“一带一路”、RCEP、亚洲基础设施投资银行、金砖开发银行、丝路基金等，推动RCEP等区域经贸谈判成果转化为切实福利，积极推动CPTPP等区域合作协议谈判，以加强区域合作为基础，为塑造多边合作领导力凝聚广泛的共识。在后者的建设过程中，应该充分吸引民间力量的参与，提高市场化程度，这样既能降低特定国家对这些多边机制的怀疑与抵触心理，又能够增强这些多边机制发展的可持续性。

（二）风险防范

当前，我国发展面临的内外部环境更加复杂，建设更高水平开放型经济新体制，需要坚持统筹发展和安全，正确认识高水平开放与风险防范之间的关系。以下几个方面的风险值得思考。

1、如何应对中美经贸摩擦？

战胜新冠肺炎疫情与重振美国国内经济是拜登政府执政政策的首要任务。在这种背景下，美国政府正着重重振国内制造业、扩大农业出口、强化美元国际储备货币地位、重返并寻求WTO等多边国际组织领导地位等，这是其国际经济政策的核心目标。由此，美国也将继续维持强硬的对华贸易政策，并不断加强对中资企业赴美投资和美资企业赴中投资的审查和限制。从目前拜登政府的国际经济政策走向来看，我国高科技产业将备受威胁，人民币升值压力增大，在美中资企业及中概股也面临着严重冲击。

在中美竞争逐渐长期化的前景下，我国亟需尽快形成与美国博弈的整体策略。其中，有三项工作刻不容缓：一是坚持谈判斗争，敦促美国取消恶意加增的关税，强化核心技术的国产化程度，提高高新技术及其产品的自给能力，巩固制造业门类的完整性；二是加强新兴经贸规则治理的研究建设，在多边环境规则、劳工条款、数字贸易规则谈判中，坚定不移地维护发展中国家的权益；三是提前制定相关细则，为符合条件的中概股回归内地和香港资本市场提供便利，推动内地与香港、伦敦等境外资本市场互联互通机制加快落实，为我国企业海外投资创造更多政策便利。

2、如何应对全球化减速？

近年来，逆全球化思潮持续发酵，保护主义的负面效应日益显现。2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上强调，要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“双循环”新发展格局是党中央审时度势推出的前瞻性重大战略。只有形成以我为主、以内促外的新发展格局，才能打破逆全球化潮流的围堵。在以我为主方面：一是要着力于持续提高中低收入居民的收入水平，扩大国内消费、促进消费升级。二是要加大力度鼓励产业结构升级与企业技术自主创新，引导要素向“碳中和”与高新技术产业集聚；三是以提升区域一体化程度为重要抓手，破除要素自由流动的机制障碍，扩大市场化发展效益。在以内促外方面：一是要努力在RCEP和“一带一路”沿线构建与国内产业紧密联系的区域性产业链；二是要大力拓展人民币作为计价货币的功能，着力在RCEP和“一带一路”沿线培育对人民币的真实需求黏性；三是要把国内21个自贸试验区（港）做实做细，注重打造特色，避免千篇一律。

3、如何管理金融市场开放可能带来的风险？

在我国金融开放各个维度中，金融业开放已经取得很大进展。但金融业开放也会带来诸多风险。首先，在所有制的“委托—代理”框架与激励相容机制的影响下，外资金融机构无论在创新性还是在竞争力方面，都可能比国内金融机构有更多优势，国内金融机构生存发展受到挑战。其次，金融业开放以后，国内的金融监管难度将会大幅度提升，跨境监管协调难度也会加大。再次，金融业开放可能会导致本国金融业部分被外国金融机构所把持和操控，本国政府贯彻落实国家战略和产业政策的难度会大大增加，金融安全遭受威胁。金融业开放的加快使我国政府和企业面临诸多风险，因此要对开放的制度进行完善。

第一，有序推动金融市场开放。要加快国内金融市场的开放，放开不必要的管制。首先要有序开放信用评级市场，建立健全涵盖国际评级机构在内的统一注册管理制度，可以考虑以熊猫债市场为试点，逐步对国际评级机构放开国内债券评级业务。其次要有序推进金融期货市场开放，落实产品上市到交易规则制定的各个步骤。此外，还要加快金融市场机制建设，倒逼对信息披露、准入退出机制、监管体系等配套制度的改革，以便更好地发挥金融市场的作用。

第二，加强跨国监管合作。随着我国金融市场与全球主要金融市场相互联系日益紧密，越来越多的中外资企业、投资者、金融机构相互参与对方市场，加强监管合作是必然的选择。目前我国已在银行、证券、保险等多个行业建立了双边和多边的监管合作机制，包括签署监管合作谅解备忘录、监管合作协议，加入或发起区域性与全球性监管合作组织等。下一步，我国监管机构应该继续加强和国际同行的信息交流合作，提高对跨国金融机构的监管协调。同时，还要保护中资机构在海外的合法权益不受损害。

第三，坚持金融对内开放快于对外开放的原则。我国政府应加快金融市场对国内民间资本开放的步伐，尤其是尽快向民间资本全面开放金融市场，鼓励发展混合所有制，大力发展以民营银行为代表的民营金融机构，进一步放松对其它民营金融机构的限制，以此充实本国金融业的实力。

4、如何管理资本账户自由化可能带来的风险？

迄今为止，我国的金融市场对外开放已经取得不少进展，随着QFII/RQFII额度的取消、资本市场互联互通程度的加深，跨境资本流动面临的约束显著减少，资本大进大出的概率将显著上升。在2020年新冠疫情暴发后，由于防控疫情得力，而与此同时疫情在全球快速蔓延，中国经济在全球范围内一枝独秀，中外利差吸引了大量短期资本流入中国，并显著推升了人民币兑美元汇率。在扩大金融双向开放的背景下，类似跨境资本大进大出的现象将成为常态。国际经验表明，加速开放的金融体系往往意味着潜在的金融风险的加剧，很多新兴市场国家之所以出现金融危机，都是由于不可避免地掉入了资本外流与汇率贬值相互强化的恶性循环，最终演变为了系统性金融危机。考虑到我国金融市场深度仍然不足以抵御跨境资本大规模流动的潜在风险，短期资本大规模流出很可能成为引爆我国金融系统性风险的扳机性因素，因此资本账户的管理是很有必要的。此外，由于近期我国国际收支结构比较脆弱，在此情况下，如果考虑到大规模资本流动的不确定性所带来的冲击，就更要警惕国际收支异常波动的潜在风险。

第一，保持适度的跨境资本流动管理。在加大跨境资本流动的大前提下，适度的、临时性的跨境资本流动管理有利于维持金融稳定以及增强货币政策独立性。为了抑制短期资本异常流动，我国政府应该引入以价格型工具为主的资本流动管理新工具，例如针对短期资本流动的托宾税、最低停留期限等，通过提高成本的方式来抑制短期资本的大量流入。

第二，增强逆周期宏观审慎监管政策的力度。宏观审慎监管，主要是防范跨境资本流动风险和维护外汇市场稳定。要建立和完善跨境资本流动宏观审慎管理的监测、预警和响应机制，丰富跨境资本流动宏观审慎管理的政策工具箱，以市场化方式，逆周期调节外汇市场顺周期波动，防范国际金融风险传染。例如，在市场繁荣时期，对金融机构的监管力度要更大，而在短期资本大举外流引发市场频繁波动时期，为缓解危机的冲击，应适当放宽对金融机构的资本金要求与拨备要求。

第三，我国政府仍应审慎、渐进、可控地开放资本账户。资本项目管理是我国金融的“最后防火墙”，我国金融市场深度仍然不足以抵御跨境资本大规模流动的潜在风险，因此我国政府在推动资本账户开放上务必慎之又慎。我国政府除推进汇率、利率形成机制市场化改革以及金融市场对内开放之外，还应保留一定程度的资本账户管制，控制好资本账户开放的速度与节奏，以维护宏观经济与金融市场稳定。

五、结语

在过去的十年，我国开放型经济新体制建设不断取得新突破。我国基本形成了全面开放新格局，贸易强国建设取得新突破，“引进来”、“走出去”战略扎实推进，开放安全的金融体系逐步确立。我国开放型经济新体制建设取得的宝贵经验，可以总结为以下几点：通过实施一系列制度型开放措施，对外开放水平得以全面提高；通过开展一系列构建开放型经济新体制的试点工作，形成了“以开放促改革、促发展、促创新”的良好局面；通过动态调整开放的进度，统筹开放和安全，兼顾了金融开放的收益与风险。

当前，世界正面临百年未有之大变局，我国发展面临的内外部环境更加复杂。唯有以新发展理念为指引，立足新发展阶段，以构建“双循环”新发展格局为契机，统筹发展和安全、开放和安全，才能建设更高水平开放型经济新体制，才能形成更高层次、更高水平、更加深化的对外开放新格局。对此，笔者提出如下风险防范建议：

第一，在中美竞争逐渐长期化的前景下，我国亟需尽快形成与美国博弈的整体策略。一是要强化核心技术的国产化程度，提高高新技术及其产品的自给能力；二是在多边环境规则、劳工条款、数字贸易规则谈判中，坚定不移地维护发展中国家的权益；三是推动内地与香港、伦敦等境外资本市场互联互通机制加快落实，为我国企业海外投资创造更多政策便利。

第二，加快形成以我为主、以内促外的新发展格局，以应对全球化的减速。在以我为主方面：要着力于持续提高中低收入居民的收入水平，扩大国内消费；要加大力度引导要素向“碳中和”与高新技术产业集聚；以提升区域一体化程度为重要抓手，破除要素自由流动的机制障碍。在以内促外方面：要努力在RCEP和“一带一路”沿线构建与国内产业紧密联系的区域性产业链；要大力拓展人民币作为计价货币的功能，着力在RCEP和“一带一路”沿线培育对人民币的真实需求黏性；要把国内21个自贸试验区（港）做实做细。

第三，管理好金融市场开放可能带来的风险。一是要有序推动金融市场开放，加快金融市场机制建设，倒逼对信息披露、准入退出机制、监管体系等配套制度的改革；二是加强跨国监管合作。保护中资机构在海外的合法权益不受损害；三是坚持金融对内开放快于对外开放的原则。应加快金融市场对国内民间资本开放的步伐，尤其是尽快向民间资本全面开放金融市场。

第四，保留的资本账户管制措施以应对资本账户自由化可能带来的风险。一是可以考虑推出针对短期资本流动的托宾税、最低停留期限等，通过提高成本的方式来抑制短期资本的大量流入；二是增强逆周期宏观审慎监管政策的力度。建立和完善跨境资本流动宏观审慎管理的监测、预警和响应机制，丰富跨境资本流动宏观审慎管理的政策工具箱，以市场化方式，逆周期调节外汇市场顺周期波动，防范国际金融风险传染；三是我国政府仍应审慎、渐进、可控地开放资本账户。