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城镇化不是神话

发表于《彭博商业周刊》中文版,2013年4月8日 

    城镇化似乎已经成为新一届政府推动中国经济发展策略的重中之重。按照官方的说法,无论是改善居民相对收入水平以刺激国内消费,还是降低投资率与消化过剩产能,抑或是改变制造业与服务业发展不平衡的产业结构失衡,似乎都可以通过城镇化来毕其功于一役。笔者认为,我们恐怕不能对城镇化报以过高的期望,城镇化并不是一把能够中国经济突破中等收入陷阱的万能钥匙。与此同时,我们也要防止城镇化沦为地方政府的新一轮投资狂潮与寻租盛宴。

    首先需要我们思考的是,城镇化究竟是一种结果,还是一种手段?就笔者所知,对绝大多数发达国家而言,城镇化不过是工业化与人口自由流动的一种结果,是一种市场化的行为,而非一种用来推动经济增长的手段。用加快城镇化来推动经济增长,恐怕还是一种计划经济色彩很浓的思维方式。

    其次,由于中国政府目前还未给出对城镇化的详细解读,目前讨论这个概念还有如雾里看花水中望月。不过目前形成的共识似乎是,中国的城镇化并非是指发展超大城市,而是力图推动大中小城市的全面发展(这可能恰恰是为什么中国政府要提“城镇化”而非“城市化”的原因)。

之所以很多人对超大城市心存恐惧,恐怕是与目前中国一线城市存在的一系列问题有关,例如交通拥堵、环境污染、看病难上学难、犯罪率高等等。此外,对超大城市的负面看法,也与目前拉美国家与东南亚国家一些大城市存在大片的贫民窟,有碍城市景观,且犯罪率居高不下有关。

    需要厘清的是,上述超大城市面临的一系列问题,究竟是城市规模过大造成的,还是经济增长方式、城市管理方式等其他原因造成的?笔者认为,问题可能出在后者上。例如,同样是超大城市的东京、汉城、纽约、伦敦,并未出现目前北京与上海的严重交通拥堵与环境污染。中国一线城市的交通拥堵,很大程度上是由公共交通不发达、私家车持有成本较低、道路设计存在缺陷等原因所致。而环境污染问题,则与环境标准偏低、执行力度有限、环境与资源成本并未充分市场化等问题有关。

    中国政府未来要推动的城镇化据说是以人为本的城镇化,一个核心要素是公共服务均等化。问题在于,在任何国家,优质的公共资源(例如医疗与教育)均是稀缺的。稀缺的公共资源必然是集中供应的,这也是为何在市场化条件下,人口会持续集中而形成超大城市的重要原因之一。如果不考虑这一因素而人为推动公共服务的均等化,其结果恐怕未必是全国各地平均公共服务水平的上升,而是一线城市公共服务水平的下降。在此请允许我引用一个经济学者的戏谑之言:城镇化未必能够实现全国的城市化,相反,它可能导致全国变成一个大农村。

    超大城市必然会导致犯罪率上升吗?复旦大学陆铭教授的研究表明,超大城市反而能够降低警方防控犯罪的单位成本,因此并不必然导致犯罪率上升。在市场化条件下的人口流动过程中,似乎必然会在超大城市出现“贫民窟”。虽然贫民窟有碍观瞻,但贫民窟一定是百害之源吗?针对印度孟买贫民窟的研究表明,一方面贫民窟为进城平民提供了一个还算不错的落脚之地,能够帮助他们在城市站稳脚跟并通过自身努力提升收入水平与地位;另一方面,看似混乱的贫民窟里其实会内生一套有序的自我管理制度。迄今为止中国城市似乎没有出现贫民窟,但各个城市的城乡结合部与城中村,其实基本上发挥了国外贫民窟的基本职能。

    一个有趣的问题是,穷人是适合在小城镇居住呢,还是适合在大城市居住?直观的回答似乎是前者。然而,有国外学者的研究表明,穷人只适合居住在大城市。因为在大城市中,分摊在每个人身上的市政成本较低,因此只有富人才能负担得起在小城镇居住的成本分摊。随着未来国内要素价格的市场化、资源与环境成本的显性化,恐怕中国的低收入群体也会面临相似的问题。

    再次,最令人担心的问题,还是在未来几年内,城镇化再次演变为各地政府的大规模造城运动,造成资源浪费与寻租盛行。如果对地方政府官员的政绩考核体系不发生变化,且对地方政府目前的财政收支机制不进行大的调整,那么地方官员将有很强的激励,将城镇化作为一个机遇,来实现大规模的土地财政与城市开发。遍地城市化与人口在市场化条件下不断积聚的叠加,会在中国产生更多的鬼城。对资金的浪费还属其次,最可怕的是环境的破坏与土地资源的浪费。

    目前,由于中国政府对城镇化尚未给出详细的定义。各方利益集团,都拼命往“城镇化”这个框里塞自己的私货。在当前这个中国经济的十字路口,我们必须要扪心自问,我们想要的城镇化究竟是什么样的城镇化?城镇化究竟应该是市场主导的还是政府主导的?城镇化究竟是一种结果还是一种手段?请让我用一位朋友的话作结:“大城市未必不好,小城市未必好。好与不好,这得看出发点建立在什么体制基础上。”

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