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中国的国际收支将更趋平衡 ——对新版国际收支统计申报办法的解读

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张明  刘哲  荀雨杰

日前,李克强总理签署国务院第642号令,公布了《国务院关于修改国际收支申报办法的决定》,并宣布该决定将于201411日起实行。与1995年起实施的《国际收支申报办法相比》,本次的修改在很大程度上参考了IMF2009年提出的《国际收支与国际投资头寸手册》第六版,其不同之处主要表现为:

首先,从过去仅强调国际收支流量统计,变为国际收支流量与国际投资头寸存量统计并重。近年来国际金融危机的经验教训表明,尽管诸如经常账户余额、资本账户余额等流量指标对判断一国金融脆弱性高低而言非常重要,但一国的对外净债权或净债务规模,也是同样重要的参考指标。因此,IMF的手册第六版特别强调了针对对外资产负债存量的统计要求。中国1995年的老办法规定:“国际收支申报范围为中国居民与非中国居民之间发生的一切经济交易(流量)”,而本次的新办法规定:“国际收支申报范围为中国居民与非中国居民之间发生的一切经济交易(流量)以及中国居民对外金融资产、负债状况(存量)”。

其次,从过去仅强调由机构申报对外资产负债存量,变为机构与个人均要申报对外资产负债存量。一二十年前,中国居民个人拥有海外资产、负债的规模相当有限,在统计时不考虑居民的海外资产负债尚属合理。而随着资本账户的开放以及中国居民收入的提高,目前中国居民的海外资产负债规模已经令人难以忽视。因此,考虑到中国居民个人的对外资产负债状况无法完全通过金融机构采集,为了提高中国国际投资头寸统计的准确性,本次的新办法规定“拥有对外金融资产、负债的中国居民个人,应该按照国家外汇管理局的规定申报其对外资产、负债的有关状况”。

要求中国居民申报对外资产负债状况,这一点已经在社会上引发热议。例如有分析人士认为,新规定有助于抑制贪腐官员以海外购房、海外开设公司等形式向海外转移资产以规避监管,因此官员与国有企事业单位的高管可能成为重点的监督管理对象。甚至有媒体提出了“关门打狗”的比喻。其实,要求本国居民申报全球资产负债状况,已经成为发达国家进行国际收支统计的管理。例如,一旦美国公民在海外特定银行的存款超过一定限额(例如5万美元),这家海外的金融机构就有义务向美国有关当局进行申报,否则可能面临相应处罚。从这一角度来讲,中国政府在未来将会越来越倾向于实施所谓的“长臂管辖”(Long Arm Jurisdiction)原则。

再次,从过去仅强调居民的申报义务,变为同时强调居民与非居民的申报义务。随着中国经济的日趋全球化,非居民通过境内金融机构开展全球业务的规模日益扩大。因此,为了更全面准确地掌握中国的国际收支状况,新规定指出,中国居民以及在中国境内发生经济交易的非中国居民,均有义务向中国外管局进行申报。

第四,从过去仅强调直接参与交易者的申报义务,变为强调包括登记结算、托管等在内的中介机构也具有申报义务。事实上,随着金融市场的发展,国际收支交易的类型与方式不断推陈出新,跨境证券投资、金融衍生品投资、银行卡、电子银行等新产品与新业务不断涌现。在这一背景下,由各类登记结算、托管等机构来申报相关跨境投资数据,既有助于降低其他主体的申报负担,又能够提高数据的报送效力以及准确程度。

第五,从过去仅强调违反外汇业务管理规定的处罚措施,变为同时强调违反国际收支统计申报规定的处罚措施。新规定强调,中国居民与非中国居民未能按照上述规定进行国际收支统计申报的,由各级外管局依照《中华人民共和国外汇管理条例》第四十八条规定给予处罚。具体的处罚措施则包括:由外管局责令改正、给予警告、对机构处以30万元人民币以下罚款、对个人处以5万元人民币以下罚款等。

第六,从过去仅强调国际收支统计人员的保密义务,变为强调申报全流程各环节中统计人员的保密义务。在增加了中国居民个人、非中国居民等主体报送义务的同时,为了打消申报主体对相关信息泄露的顾虑,新规定将老规定中仅强调国际收支统计人员的保密义务,改为从数据采集的整个流程的角度出发强调各环节中相关统计人员都必须履行保密义务。例如,银行、交易商、提供登记结算与托管等中介服务的机构,应当对在其办理业务过程中掌握的各类投资者的申报数据严格保密。

综上所述,新规定的颁布,是中国政府遵循IMF最新国际标准,健全完善国际收支统计体系的重要努力。新规定按照《国际收支与国际投资头寸手册》第六版全面修订了中国国际收支统计的申报主体(从机构到个人、从居民到非居民、从直接交易者到中介机构)与申报范围(从流量到存量),既突出了申报重点,又弥补了过去规定的不足,同时还提高了报送效力、明晰了责任与义务。这次国际收支申报办法的修改,体现了中国政府与时俱进、将本国国际收支统计体系与全球体系无缝对接的一种努力。

从过去十余年中国的国际收支结构来看,从流量上而言,中国存在着持续的经常账户与资本账户双顺差的现象,从存量上而言,中国是一个海外净资产规模不断上升的国际债权人。这种国际收支结构固然使得中国不容易爆发货币危机与债务危机,但也给中国带来了显著的成本与福利损失,后者主要体现在:第一,中国尽管是一个国际债权人,但中国的海外投资净收益常年持续为负,且近年来有所扩大。这意味着中国在借钱给其他国家的同时,却还在向其他国家支付利息。毫无疑问,这意味着中国面临着巨大的福利损失;第二,造成上述现象的重要原因,在于中国对外资产多为储备资产,其投资对象多为高等级债券投资,而中古对外负债多为投资收益率高得多的外商直接投资。这意味着要扭转上述现象,就必须改变中国对外资产与负债的结构,尤其是改变对外资产结构;第三,国际收支持续双顺差造成外汇储备快速积累。一方面,外汇储备的快速上升意味着中国央行放出了大量的外汇占款,为避免基础货币增长过快造成的通货膨胀与资产价格上涨,中国央行不得不进行大规模的冲销。而冲销措施在加剧央行亏损的同时,也加剧了国内的金融抑制;另一方面,过高的外汇储备规模也使得我们面临巨大的机会成本与汇率风险。

展望未来,中国国际收支的规模与结构都有望发生明显变化。首先,随着人民币汇率升值与国内要素价格市场化,中国货物贸易顺差规模可能进一步下降,而服务贸易逆差与海外投资负收益率可能继续维持一段时间,这将导致中国的经常账户顺差显著下降;其次,随着美联储步入新的加息周期,以及中国政府放宽居民海外投资限制,中国可能面临较大规模的资本外流,这将导致中国的资本账户顺差显著下降,甚至逆转为持续的资本账户逆差;再次,作为流量变化的结果,中国海外净资产的规模可能下降,而且持有主体将由外管局为主,转变为官方投资者与私人部门投资者并重。

而本次国际收支申报新规定的实施,也将使得中国的国际收支状况变得更加平衡。一方面,过去的统计体系忽视了中国居民个人的海外投资与海外资产负债(笔者认为这部分资产超过了负债),而将这部分投资纳入统计体系之后,这将进一步降低中国的资本账户顺差,但同时可能提高海外投资净收益;另一方面,过去的统计体系忽视了非中国居民的海外资产负债(笔者认为这部分资产低于负债),而将这部分信息纳入统计体系之后,尽管资本账户顺差的规模可能有所扩大,但中国的国际投资净头寸增速将会下降。最后,新规定的出台将使得中国的国际收支表与国际投资头寸表更完整、更全面、更准确地反映中国的跨境资本流动与全球资产负债状况,这将有助于完善中国政府的跨境资本流动管理与人民币汇率形成机制改革。 

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