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改革国际货币体系,难度不小

注:此文在《人民日报》2014年4月2日第23版整版刊发,转载请注明出处。三位作者均为中国社科院世界经济与政治研究所研究人员。

明 徐奇渊 杨盼盼

 

现有国际货币体系存在哪些弊端?如何对其进行改革?2008年国际金融危机的爆发及其影响的长期性,使得无论是在联合国、二十国集团等国际多边平台上,还是在各国智库、经济学家圈子内,都对上述问题进行着深入探讨。

 

  今年年初,由于美国两党政治斗争,国际货币基金组织(IMF)份额和治理改革方案在美国国会受阻。此举不仅使国际社会质疑美国在履行其对国际金融体系改革承诺方面的诚意和能力,而且由于美国在IMF内实际拥有的“一票否决权”,这一状况也使IMF改革在短期内难有实质性进展。

  作为稳定世界经济和金融体系的重要机构,IMF份额和治理改革直接关系到国际货币体系的未来发展态势,需要国际货币体系以服务全球贸易和国际投资为目的,促进资源在全球范围内的有效配置。世界各国如果都从自身利益出发,就会出现以邻为壑的货币金融政策,导致国际货币体系陷入无序和动荡,结果就是全球层面的长期经济发展受阻。从这个角度来看,国际货币体系还具有公共产品性质,需要超国家的机构进行协调。

  然而,现行的国际货币体系,越来越难以实现满足基本功能。近30年来,国际金融危机频繁爆发,尤其是2007年至2009年的美国次贷危机以及国际金融危机的爆发,深刻地暴露出当前美元本位制的根本缺陷,使得改革当前国际货币体系的呼声越来越强烈。联合国大会也专门成立了关于国际货币金融体系改革的专家委员会,由著名经济学家斯蒂格利茨牵头。

 

监管缺失

 

  美元作为世界货币,却只能是美国说了算,监管形同虚设。美国货币政策的负外部性,与其作为世界本位币国家的地位越来越不相称,这是当前国际货币体系面临的根本性挑战之一。

  迄今为止,国际货币体系大致历经了金本位制、布雷顿森林体系到当前的牙买加体系(美元本位制)的沿革。建立国际货币体系的初衷,就是为了避免国际货币体系的无序和动荡,维持国际货币体系的平稳运行,从而服务于全球贸易、国际投资。然而,目前国际货币体系的制度安排无法对美国这样的中心国家的货币政策进行有效监管。

  其一,美国利用美元的世界本位币地位,为其国际收支赤字融资,这在很大程度上导致了国际收支严重失衡。美元是世界本位币,绝大部分的世界贸易、金融交易都以美元计价,而且货币的交易具有网络性,这个网络一旦形成,在中短期内将难以改变。因此,在没有硬性纪律约束的情况下,美国的货币政策必然具有内在的膨胀倾向,即用宽松的货币政策来为其经常项目赤字融资。与此同时,美国却把国际收支失衡的责任全部推给了顺差国。这种情况下,问题的解决只有两种可能,要么是顺差国承担国际收支失衡调整的主要压力,要么是国际收支失衡继续积累,直至其走向不可持续,从而爆发更严重的全球性金融危机。

  可见,现行国际货币体系下,作为中心国家的美国具有成为逆差国的逻辑必然性,但是国际收支失衡调整的主要责任却推向了其他顺差国家。而随着持续的经常账户逆差造成美国对外债务的累积,最终市场会对美元汇率产生怀疑,从而造成投资者最终不愿意继续对美国提供融资,由此发生的美国国内危机将最终削弱美元作为储备货币的基础。这又被称为广义特里芬难题。

  其二,虽然美元是全球化的货币,但美国的货币政策却是美联储根据美国经济状况制订的,着眼于美国的就业和金融稳定情况,并不关注其对全球经济的外溢效应。国际金融危机发生后,从2009年开始到2012年美国连续推出四轮货币量化宽松政策,之后又在2013年末宣布出台缩减量化宽松政策。在此过程中,美国的货币政策触发了全球大宗商品价格和金融资产的大幅波动,也引发了“热钱”在新兴市场国家的大进大出,对这些国家造成显著的负面影响。美国货币政策的负外部性,与其作为世界本位币国家的地位越来越不相称,这也是当前国际货币体系面临的根本性挑战之一。

其三,IMF是当前国际金融体系的核心实体机构,但这一机构实际所能发挥的作用非常有限。就其投票权份额来看,美国一家就约占17%,而IMF通过一项决议需要85%的投票权,因此美国对于IMF的决议具有很强的控制力;反过来,IMF难以真正对美国自身的政策起到监管、协调的作用。

 

能力滞后

 

  从事后的救助来看,作为当前国际货币体系的核心机构,IMF还存在两个严重问题。一是救助脱离受援国实际,二是实际救助能力也严重滞后于全球金融系统发展的要求,由于美国的阻挠,IMF增资行动难有实质进展

  从上世纪90年代的东南亚金融危机到欧债危机,IMF的表现都备受诟病。IMF所秉持的理念是“华盛顿共识”,而不是从被救助国家的实际情况出发。在东南亚金融危机期间,泰国、韩国、印度尼西亚等国的经济已经趋于崩溃,但IMF却一味地采取紧缩政策,此举甚至加重了危机。反而是马来西亚这样“不听话”的国家,通过恢复资本管制、扩大内需等措施,使经济实现了较快的回稳。2010年,在时隔十几年后,时任IMF总裁卡恩承认了IMF在救助中存在的过错。

  欧债危机中,IMF的表现也同样令人失望。2013年IMF在评估自身应对欧元区金融危机的表现时,公开承认了在对希腊救助中出现的重大失误,这其中就包括在早期救助阶段,低估了财政紧缩政策对希腊造成的伤害。

  IMF的实际救助能力也严重滞后于全球金融系统发展的要求。目前IMF的借贷能力为3000多亿美元,这一数量仅仅与韩国的外汇储备数量大致相当。2009年的二十国集团(G20)峰会提出了IMF增资计划,要将其借贷能力翻番。但由于美国财政困难,难以对IMF增资做出相应贡献。这意味着美国的投票权份额将在增资过程中面临稀释,其对IMF的绝对影响力也将面临挑战。因此,美国要么就在一定程度上放弃在IMF决策机制中的现有地位,要么就得阻止IMF的扩大借贷能力,这对美国是两难。在这个两难选择中,美国必然优先考虑其自身控制力,因此,在可见的中短期内,IMF增资行动即便有所进展,也将严重滞后于正常救援功能所需的资金规模。

 

改革方向

 

  对现有体系进行修补、形成多极化的储备货币体系、创建超主权储备货币,三者更像是在短期、中期与长期内国际货币体系改革的不同层次的目标,从大方向上来看,国际货币体系的改革正在由一个国家主导向由多个国家甚至国家群体主导的体系演进

  国际金融危机以来,不论从事前监管,还是从事后救助来看,现行国际货币体系均面临越来越多的挑战。国际货币体系改革所需要的,已经不仅仅是反思、讨论这类脑力游戏,还需要在改革步骤上迈出实质性的步伐。关于国际货币体系改革的倡议,主要可以分为三类,这恰好也反映了未来国际货币体系的三大潜在改革方向。

方向之一

 

  在目前的美元本位制基础上进行修补,特别是建立以美联储为核心的双边本币互换机制,来作为应对各国金融风险的新机制。近期,美联储将其在次贷危机期间与部分发达国家央行签署的双边美元互换机制永久化,就体现了这方面的努力。这种改革方向的优点包括:第一,属于存量改革而非增量改革,因此面临的阻力较小;第二,新增的双边美元互换机制能够在紧急时刻提供必要的国际流动性,从而能够缓解危机爆发时的紧张情绪。

  然而,这一方法也有缺陷。首先,这种改革既不能克服广义特里芬两难,也不能降低美联储货币政策的负面溢出效应。其次,美联储在与其他国家央行签署双边美元互换机制方面具有很强的选择性,这使得其他国家怀疑一旦本国爆发危机,能否无条件地、及时地从美国获取流动性支持。

 

方向之二

 

  美元地位逐渐衰落,欧元与人民币地位逐渐上升,从而形成美元、欧元与人民币三足鼎立、共同充当全球储备货币的格局。国际货币体系多极化最显著优点是在美元、欧元、人民币各自发行当局之间形成了一种竞争机制。如果哪种货币发得过多,那么市场会采用“用脚投票”的办法,减持该货币而增持其他货币。这种竞争机制一方面能够部分克服广义特里芬难题,另一方面也使得各储备货币发行国在制订本国货币政策时,不得不兼顾全球经济对流动性的需求状况。

  不过,正如美国著名经济学家金德尔伯格所指出的,就系统的稳定性而言,多极化国际货币储备体系可能不如单极化体系,其原因在于,如果市场主体忽然之间都对美元失去信心,从而集体抛售美元资产、增持欧元与人民币资产的话,那么一方面会造成美元剧烈贬值、美国长期利率上升,甚至导致美国出现资产价格泡沫破灭以及经济衰退;另一方面也会造成欧元、人民币剧烈升值,通过出口渠道导致欧元区与中国经济增速显著下降。如何在引入竞争的同时维持系统的稳定性,是困扰多极化储备体系的一大难题。

 

方向之三

 

  在现有的国际储备货币之外另起炉灶,创建一种全新的超主权储备货币。2009年3月,中国人民银行行长周小川公开提出,在国际储备中扩大“特别提款权”(SDR)用途,从而降低对美元依赖的建议,得到了包括俄罗斯、巴西等新兴市场国家的积极响应。当时的法国总统萨科齐也呼吁就美元地位、改革国际货币体系问题等进行正式讨论。用超主权储备货币来充当全球储备货币,一来可以从根本上克服广义特里芬难题,即将储备货币的发行与任何国家的经常账户逆差脱离开来;二来可以避免储备货币发行国国内货币政策对全球经济造成的负外部性;三来可以在铸币税的分享与使用方面兼顾全球公平,因此是一种理想的改革方案。

  然而,要从无到有地创建一种全新超主权货币,不但需要美国这样的既得利益者做出重大让步,而且需要全球各经济体集体行动,创建类似全球央行的机构。可以想象,如此重大、复杂的改革必然需要经过反复、艰苦的博弈,很难在短期甚至中期内实现,因此只能成为一种愿景。

  综上所述,当前国际货币体系改革的三个潜在方向,既有着各自的独特优势,也具有各自的缺点。因此,学术界以及政策制定者在这个问题上并没有停止争论,短期内形成共识的可能性也不大。不过,从深层次来看,这三个改革方向并不是相互排斥与替代的关系,很可能是相互补充的。从时间维度来看,对现有体系进行修补、形成多极化的储备货币体系、创建超主权储备货币,更像是在短期、中期与长期内国际货币体系改革的不同层次的目标。从大方向上来看,国际货币体系的改革正在由一个国家主导向由多个国家甚至国家群体主导的体系演进。

 

中国作用

 

  提升中国在全球经济治理机构中的话语权,完善金融安全网构建,积极参与国际货币体系改革,加强与各国经济政策协调,推进人民币国际化,对全球金融稳定与经济发展意义重大

  中国作为世界第二大经济体,其分量在全球经济中举足轻重。中国领导人曾表示,全球需要一个更多元、更均衡的货币体系,逐步扩大人民币的跨境使用,有助于完善国际货币体系,有利于全球金融稳定和经济发展。中国积极参与国际货币体系改革,可以有以下几个途径:

  第一,积极发挥在全球经济治理机构中的作用,提升话语权。推进落实IMF份额与治理结构改革,提升中国及其他新兴市场国家的话语权。为了体现新兴市场国家和发展中国家在全球经济中不断上升的权重,IMF董事会2010年11月通过份额改革方案,超过6%的份额将向有活力的新兴市场国家和代表性不足的发展中国家转移,并改革董事会使其更具代表性,其成员全部由选举产生。改革完成后,中国、巴西、俄罗斯、印度、南非等新兴经济体在IMF的表决权份额将增加4.5%—14.3%,其中中国的份额将从原来的3.72%升至6.39%,成为继美、日之后的IMF第三大会员国。这是近70年来IMF最具根本性的治理改革,也是针对新兴市场国家和发展中国家最大的份额转移方案。

  目前,改革遇到了一定的阻碍,有关各方应尽力促使2010年达成共识的份额与治理改革正式生效,并积极准备2015年1月的第十五次全面份额评估。除了IMF之外,也要充分利用其他国际组织的平台,如G20、金融稳定委员会等相关全球治理机构,将国际货币体系改革作为促进全球经济长期可持续增长和全球金融稳定的议题进行讨论。

  第二,积极参与各层次的金融安全网构建。国际货币体系好坏的一个衡量标准是其面对危机时的韧性,而金融安全网则是危机发生时给予各国保护的重要屏障。中国应在全球、区域、双边等多层次全面参与金融安全网的构建。在全球层面,中国可以积极督促各方尽快完成IMF增资改革,扩大IMF的借贷能力,探索多样化的危机救助方式。在区域层面,继续推进完善亚洲区域外汇储备库及亚洲债券市场发展,促进区域金融稳定。在双边层面,在现有的人民币双边本币互换协议的基础上,探索与更多国家签署双边互换协议的可能性,进一步推进双边本币互换协议的发展,在促进双边贸易投资的同时,探索促进双边金融稳定的渠道。

  第三,积极参与国际储备体系的改革。外汇储备是危机发生时的缓冲垫,充足的外汇储备有助于防范短期资本外逃的负面影响,对于新兴市场国家而言更是如此。中国应当积极参与IMF的SDR改革,提升SDR作为储备资产组成部分的作用,探索在美元为外汇储备主导货币的背景下,如何使SDR充分有效地发挥作用。作为外汇储备第一大国,中国应当积极探索外汇储备多元化的形式,创新现有外汇储备资产运用模式,在保证外汇储备资产安全的同时,利用外汇储备资产促进长期增长和国民福利。积极推进人民币国际化,使人民币在外汇储备多元化中发挥更加重要的作用。

  第四,积极参与各国经济政策协调,促进互利共赢,避免以邻为壑。国际货币体系得以持续健康运行的另一个重要前提是各国之间政策的协调。近期美联储量化宽松政策退出与新兴市场国家货币贬值,再一次表明了国际政策协调的必要性。中国应当在国际政策协调中发挥更加重要的作用,需要更加重视评估各国宏观经济政策外溢效应、监测跨境资本流动、分析实体经济发展与全球金融市场的联动性、评估各国金融稳定性、建立相关危机预警系统等机制。中国应当在G20中继续强化已经被写入公报的政策沟通机制,确保各国的货币政策、财政政策及其他宏观政策制定者有效沟通,保持谨慎调整态度,关注溢出效应,防止经济政策调整对全球经济产生负面冲击。

  第五,积极推进人民币国际化。以美元为主要国际储备货币的国际货币体系有诸多弊端,而人民币国际化则有助于国际储备货币多元化,进而有助于国际货币体系的改革。人民币国际化应内外兼修。对内应当进一步改革国内金融市场,继续推进利率市场化改革,培育与国际储备货币地位相匹配的金融市场,完善金融基础设施建设;应进一步对国内经济进行结构性改革,保持中国经济长期可持续增长,稳固世界各国对中国经济和人民币的信心。对外应当继续推进人民币汇率形成机制的改革,形成双向浮动机制;审慎、稳步推进资本账户双向开放,避免过快开放资本账户带来的冲击;推动跨境贸易与投资的人民币计价与结算,完善人民币跨境支付和清算机制;加强与其他国家的合作,促进人民币离岸市场的发展。

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