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注:本文发表于《债券》杂志,2023年第10期,转载请务必注明出处。

摘   要

为更好促进各方对地方政府债务风险化解的讨论,本文从遏制增量与化解存量两个角度提出若干政策建议,并强调遏制债务增量是化解债务存量的前提。本文首先基于当前我国现实情况提炼出我国政府债务的三个主要特征,其次从遏制债务增量的角度提出四条建议,继而从化解债务存量的角度提出五条建议,最后对化债工作提出其他一些认识与建议。

2023年7月24日召开的中央政治局会议指出,要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案。2023年8月28日,十四届全国人大常委会第五次会议审议了《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》,报告明确提出从以下三方面来防范化解地方政府债务风险:一是制定实施一揽子化债方案;二是中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作,督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施来逐步缓释债务风险;三是加强跨部门联合监管,始终保持高压态势,强化定期监审评估,坚决查处新增隐性债务行为。

笔者认为,既要在不触发区域性与系统性金融风险的前提下充分化解本轮地方政府债务(治标),又要不引发大的道德风险及避免未来地方政府债务再度死灰复燃(治本),需要周密系统地制定实施一揽子化债方案。为更好地促进有关各方对一揽子化债方案的讨论,本文基于我国地方政府债务现状,从遏制增量与化解存量两个角度提出政策建议。其中,遏制债务增量是化解债务存量的前提。

中国地方政府债务的三个特征

其一,与发达国家相比,我国全口径债务的总体规模并不算高。截至2022年末,我国中央政府债务与国内生产总值(GDP)的比率为22%,地方政府显性债务与GDP的比率为29%,城市投融资平台有息债务与GDP的比率为47%。如果认为城市投融资平台有息债务均为地方政府隐性债务,那么我国全口径政府债务与GDP的比率在2022年末为98%。此外,国际货币基金组织(IMF)认为,在2022年末,地方政府承担的其他额外债务与GDP的比率为11%,即2022年末我国全口径政府债务与GDP的比率在110%左右。即便假定IMF的估算是正确的,这一数据依然低于很多发达经济体。例如,美国政府债务与GDP的比率约为120%,日本则高达260%。

其二,我国政府债务的结构不够合理,成本较高的地方政府债务占比偏高。在欧美主要发达经济体政府债务中,大头是成本很低的中央政府债务。例如,在美国政府债务中,联邦政府债务大致占五分之四,而各州市政债务大致占五分之一。但在我国,地方政府债务大概占到政府全口径债务的五分之四。地方政府债务的平均利息成本是多少呢?根据各种估算,平均下来约为6%。这还只是平均成本,如果是三、四线城市地方融资平台,融资成本将显著超过均值。此外,地方城投债的期限大多是3~5年,需要不断滚动融资。

其三,我国各省份的政府债务具有较强的异质性。例如,目前北上广的隐性债务基本上已经消除了。但是,中西部地区很多省份的真实隐性债务规模不容乐观,除地方融资平台之外,还有一些隐性负债可能包含在当地国企或其他机构的资产负债表中。东部省份靠自身化债可能问题不大,但中西部很多省份即使靠省级政府来化债,也依然面临困难。面对异质性较强的地方政府债务,对于债务负担较轻的省份和债务负担较重的省份,处置方式不可能完全一样。当然,也要适当考虑省际公平的问题。

关于遏制债务增量的相关建议

首先是要遏制债务增量,其次才是化解债务存量。关于如何遏制债务增量,笔者提出以下建议。

一是理顺中央政府和地方政府的财权、事权。分税制改革后,地方政府依靠中央政府的转移支付实现了财政收支的大致平衡。之后,地方政府主要依靠卖地收入来平衡财政收支。随着房地产市场的调整,土地财政不可持续,地方政府需依靠举债弥补收支缺口。因此,房地产市场萎缩和地方政府债务膨胀犹如一枚硬币的两面。在土地出让和举债不可持续的背景下,需要财税体制深化改革,使得中央政府和地方政府的财权、事权大致匹配。一方面,可考虑让地方政府享有更多财权,开征主要由地方政府享有的新税种。另一方面,在人口自由流动的背景下,可考虑中央上收更多事权,由更高层级政府统筹未来养老金和医保支出。

二是由高层级政府举债进行基础设施投资。未来,对于全国性或区域性重大基础设施投资,可由中央政府发行国债或由省级政府发行一般债进行融资,而不是让更低层级政府采用市场化手段进行融资。回顾过去地方政府债务上升的主要原因之一,就是相关投资大多用于公共产品特别是基础设施的提供。诸如铁路、公路、机场等基础设施建设,注定是周期长、收益率低、投资规模大的项目。在西方国家,这些项目主要依靠中央政府和地方政府发行期限长、成本低的国债或市政债来融资。在我国,主要是让三、四线城市通过政府融资平台融资来进行基础设施建设。这种融资具有期限短、成本高的特点,自然会面临期限和收益的错配。

三是改变地方政府的政绩评价体系,统筹考虑增长指标与债务指标。我国正构建推动高质量发展的地方政府绩效评价体系,在以往,经济增长指标的权重高于政府债务指标的权重。未来,在政府绩效评价方面,要把增长和债务统筹考虑。例如,不妨计算每单位债务能够带来的增长是多少,促使地方官员全面考虑举债成本与收益,重视举债效率。

四是推动地方政府融资平台公司转型。倘若上述建议得到实施,地方政府融资平台公司的必要性将会下降。如果地方融资平台拥有优质资产,可以转制成地方国企;如果缺乏优质资产,可以关停并转。换言之,未来地方政府融资平台公司的数量将会减少。

关于化解债务存量的相关建议

一是开展全国全口径地方政府债务审计。以往,为避免被问责,地方政府倾向于少报债务,其结果是中央政府根据地方政府申报的债务额度来分配债务置换指标,少报债务的地方政府获得较少的置换指标。在开展新一轮全国性地方政府债务审计之前,建议中央政府告知地方政府审计目的,明确本次是中央与地方政府共同推进化债的最后机会。如未报送实际债务规模,地方政府只能自己消化隐性债务。在此基础上,可将地方政府债务区分为两类,即为提供纯粹公共产品而举借的债务和其他债务,并分类施策。

二是由高层级政府化解因提供纯粹公共产品而形成的债务。如果地方政府缺乏化解债务的能力,可由其省级政府发行一般债进行置换;如果省级政府缺乏化解能力,可由国家发行特别国债进行置换。这种操作将导致一定的转移支付,而在我国现行体制下,合理的转移支付有利于实现区域间经济社会各项事业的协调发展,总体来看,利大于弊。

三是地方政府自行化解非为提供公共产品而发行的债务,即其他债务。地方政府可通过两种方式化解。第一是出售资产。有较好地方国企的省份,可通过转移国企股权的方式来化解债务。比如贵州茅台、泸州老窖、洋河股份等企业的部分股权,已被地方政府划转给省级财政或其他机构。第二是与银行等债权人协商进行债务重组。这就意味着银行等债权人要为此付出代价。笔者认为,债务重组是地方政府通过股权化债的前提。只有在地方政府与商业银行通过协商谈判达成债务重组协议,成功降低存量债务的利息之后,地方政府通过股权化债的意愿才会显著提升。

四是通过保持宏观经济较快增长来帮助化债。债务率是个分数,分子是债务指标,分母是经济指标。如果经济增速下行较快,债务压力相对就会增加。经济如同一辆自行车,只有保持足够的速度,才能有足够的稳定性。速度越慢,各方面掣肘因素就纷至沓来,从而很难保持稳定。因此,当前要果断实施逆周期调控政策,尽快化解需求不足、消除产出缺口。

五是制定关于地方政府债务违约的危机处置预案。尽管爆发危机是小概率事件,但是一定要有一套危机应对预案。例如,一个城市或多个城市发生了债务违约,多个城市连片发生债务违约,应怎么应对?如果有一套预案,一旦风险暴露,就可以根据预案来进行处置,不至于到时“头痛医头,脚痛医脚”。

其他几点认识与建议

其一,上述化解债务存量具体方案的核心逻辑,就是中央政府不仅要积极支持,而且要投入“真金白银”来帮助地方政府化债。没有中央政府加杠杆,想要成功彻底化解本轮地方政府债务将较为困难。中央政府越早以透明方式介入,总成本越低。

其二,通过中央政府与省级政府举债来化解地方政府债务,是最透明、成本最低的方式。相比之下,让商业银行给地方政府提供无息贷款来化解危机则不太可取。如果采用后一种化债方式,则相关化债成本很难在商业银行和中央政府之间进行区分,且不利于商业银行的进一步市场化改革。虽然化债必然会投入资源,但仍应主要通过市场化方式进行;通过金融抑制方式进行化债会加剧市场扭曲,长期来看弊大于利。

其三,要用动态、跨期的眼光来看待财政政策空间。有一种意见认为,中央财政资源非常宝贵,只能用在最后、最重要的关口。对此,笔者认为一定要用动态眼光来看待问题——如不能及时化解地方债务,未来的财税资源会越来越萎缩。以动态、跨期的视角来考虑问题,当前应是通过财政刺激经济增长和化解存量债务的最佳“窗口期”。

其四,应通过中央财政转移支付来偿还新冠疫情期间的“三保”(保基本民生、保工资、保运转支出)支出。在新冠疫情期间,地方政府收难抵支,很多通过地方政府融资平台公司举债来筹集资金用于“三保”。就这一层面而言,用于“三保”的隐性债务其实履行了财政功能。从逻辑上来看,这些债务应通过中央政府发行特别国债募集资金并通过转移支付来偿还。

 

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张明

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中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任、研究员、博士生导师。曾任中国社会科学院世界经济与政治研究所国际金融研究室副主任、国际投资研究室主任;毕马威会计师事务所审计师、Asset Managers私募股权基金经理与平安证券首席经济学家。

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