《小县大城：基层视角下的中国政治与经济互动》，周立、罗建章著，中信出版集团，2025年版。

1、 我国城镇化发展中出现的问题，有待通过发展进一步解决。一是农业转移人口半市民化。二是土地城镇化快于人口城镇化。三是大城市病与小城镇、大问题并存。

2、 随着以县城为载体的新型城镇化的深入，未来城镇化的潜力虽仍在农村的人口城镇化，但承接的载体将会是具有成长潜力的县域和中小城市群，由此将会产生一批“小县域、大城关”，即空间体量较小、城镇化率较高的小县大城。迈向城乡融合、共同繁荣的未来，小县大城的县域城镇化路径是后发县域可以选择的发展路径。

3、 新中国成立75年来，我国城乡发展经历了城乡分割、城乡统筹、城乡一体和城乡融合发展的阶段，这一过程既是我国城乡关系与体制不断演变的过程，也是城乡经济社会结构不断变迁的过程。

4、 县域是城乡连续体的中枢。城乡连续观认为，一个经济体在进入城乡融合阶段后，城市社会和乡村社会的互动增强，城市与乡村的特征也随之模糊，无法以特定特征对经济体进行二元划分，因而将城市和乡村视为城乡连续体的“点”。同时，县域作为相对独立、结构完整的发展与治理空间，以县城为重要载体的城镇化建设将进一步促进县乡村功能衔接互补，县域具备破除城乡二元结构的治理条件。县域的本质具有多重内涵：一是城乡融合的联结点；二是县乡村公共服务的提供者；三是生态文明的建设者；四是治理体系的基础。

5、 以“小县域、大城关”（主要表现为建制县以县城为核心，实施经济要素向县城集中战略，形成了较大面积的县域建成区）、“少人口、多集聚”（主要表现为有限的县域人口在建成区内高比例聚集）、“小产品、大产业”（主要表现为县域针对某一细分产品形成规模较大的产业聚集，并成为县域经济的支柱产业）、“小环境、大发展”（主要表现为在高人口城镇化率的城关形成了基本公共服务设施配套健全的区域）为四大特征的小县大城，在40年的城镇化浪潮中探索出了中小城市城镇化的个性化道路，对促进区域平衡发展，在当前以县域为载体的新型城镇化助力中国高质量发展的历史进程中具有重要的参照意义和实践价值。

6、 小县大城的“不可能三角”，即在人口城镇化、核心产业发展、乡村全面振兴三个政策目标中，难以得二兼三。在这一“不可能三角”之下，县域发展面临以下五个方面的挑战：一是高质量人口城镇化的挑战；二是县域经济韧性的挑战；三是谁来振兴乡村的困境；四是路径依赖的掣肘；五是主政者的困境。

7、 小县大城的治理逻辑是以县兴产、以产兴城、以城聚人、以人兴县（以产强县）。小县大城战略的本质是举全县之力集中力量办大事，通过政府主导和规划，集中资源和力量发展主导产业。然而，这种战略也带来了一些挑战，尤其是在乡村可持续发展方面。“乡村病”是小县大城战略中需要关注的一个重要问题。随着人口和资源的流失，乡村地区出现了生产要素高速非农化、农村主体老弱化、村庄用地空废化等问题。

8、 小县大城，是指“小县域、大城关”的县域样态，其核心特征是县域空间体量较小，但县域城镇化水平较高。在不同的历史阶段，小县大城有不一样的时空条件及发展方向，形成了1.0至4.0四个版本。1.0版本是闯出来的小县大城。2.0版本是引过来的小县大城。3.0版本是搬出来的小县大城。4.0版本是流回来的小县大城。

9、 按照发展阶段和原因，大致有三个版本的“村中城”。第一个版本是乡村工业化推动的“村中城”。第二个版本是乡村工业化和城镇化联合推动的“村中城”。第三个版本则更为普遍，散落在各个乡村，是以建筑风格城镇化、生活方式城镇化为特征的“村中城”。

10、“城中村”的皮囊是城市，内核是乡村，是乡村到城市的单向流动；“村中城”的皮囊是乡村，内核是城市，是乡村和城市的双向互动。在乡村和城市的双向互动中，县域悄然崛起，成为乡村和城市的联结点，为城乡融合提供了一个小县大城的未来样态。

11、改革开放以来，小县大城是经济、政治、社会的多重制度逻辑共同作用的结果。首先，小县大城需要良好的市场经济环境。其次，小县大城离不开地方工业化和城镇化偏向的政策引导。再次，伴随着大城市向周边县区延伸，进一步推动了小县城的人口集聚。最后，小县大城的核心在于县域基本公共服务的虹吸效应。在政府—市场—社会大三角的不断强化下，形成了高人口城镇化率和高乡村空心化率并存的小县城、大城关形态。

12、依据城市化演进的国际经验，其过程一般有三个阶段：第一阶段是人口向各种规模的城镇集中；第二阶段是小城镇人口向大中城市集中；第三阶段是人口以流向中小城镇为主，包括大城市人口的逆向流动，并逐渐呈现出多元城市生态。

13、可以将小县大城分为产业驱动型、文旅融合型、生活集聚型和生态保护型四种类型。产业驱动型的小县大城以网状分布为主要特征，集中分布在中国东部沿海地区，如浙江、福建等省份。这些小县大城早期打造了以轻工业、手工业为主导的产业体系，并在现阶段通过产业集聚和政府规划形成了一定规模的工业园区和产业集群，在地理空间分布上形成了延产业链或交通线分布的网状格局。文旅融合型的小县大城以条带状分布为主要特征，主要集中在历史名城和沿江文化带地区。生活集聚型的小县大城以点状分布为主要特征，主要集中在西北部地区的山区。这些地区地势较为复杂，生态环境脆弱，经济发展相对落后。它们借助易地扶贫搬迁和省域的基本公共服务供给规划，形成了点状分布的格局。生态保护型的小县大城以离散分布为主要特征，主要集中在西南部地区。

14、决定未来县域发展格局及城乡关系变迁的根本力量在于人口迁移，核心在于农民市民化进程中的农民分化与代际变化。

15、迈向基本公共服务均等化的城乡融合格局不仅是中国城乡发展的必然选择，也成了推动小县大城模式的重要动力之一。

16、回顾中国工农城乡关系的四个演进阶段，依次是重化优先、乡村贡献的“大抽取”阶段（1949-1978），以工促农、城市优先的“大缓和”阶段（1978-2003），以工补农、以城带乡的“大转型”阶段（2003-2012），以及当下的乡村振兴、城乡互动的“大融合”阶段（2012至今）。

17、在工农城乡关系的多阶段演进下，中国的城乡关系已经由乡土中国转为城乡中国，期间发生了三大结构性变化：一是乡村人口不再占绝大多数，而是城乡人口各半；二是农民收入不再以土地产出为主，而是收入多元；三是社会生活已经高度流动，不再是终老还乡。

18、改革开放前的20多年里，国家以工农业产品“剪刀差”的形式从农村提取的经济剩余高达6000-8000亿元。同时，农业人口—非农业人口的户籍制度限制了劳动力的自由流动，加剧了城与乡、工与农对立的二元结构体系。

19、城乡间要素的双向流动日益频繁。首先是信息和数据等新的生产要素借助互联网、大数据等新型技术进入乡村，农村电商蓬勃发展就是例证。其次是人才下乡，有力地带动了农村新增就业岗位。最后是中央仍在不断加大财政“三农”投入。

20、新型城乡关系的时代特征：一是从乡土中国到城乡中国；二是城与乡、工与农频繁互动；三是城与乡、工与农分工有序；四是城与乡、工与农文明共生。

21、最近几年，中西部和东北地区开始迎来人口回流。一是县域在“内卷”和“躺平”之间提供了第三种生活方式；二是县域为“业随人走”提供了新载体；三是县域为提高生活品质提供了新选择。

22、发展要素的集聚是开展晋升锦标赛的前提，政策驱动是晋升锦标赛的主要开展策略。中国的政绩考核制度通常以经济增长和城市发展为核心指标，地方政府官员的晋升和考核往往与地方经济发展密切相关。县域的资源分配机制通常是按照地区经济发展水平和城镇化程度来进行的，县域政府可以通过经济增长和城市发展来获得更多的资源分配。

23、随着时间的推移，地方政府逐渐转向竞争达标赛模式。与晋升锦标赛关注单一经济增长指标不同，竞争达标赛通过设置清晰的目标和达标激励，引导地方官员在追求经济政绩的同时，兼顾社会治理各领域的底线达标要求。这种机制通过基准达标规则和达标底线监督，完善地方多元政绩考核体系，并有效约束地方治理行为，减少激励扭曲、动力衰竭和行为偏差等负面效应，进而促进实现有效治理。竞争达标赛的发展模式转型推动县域政府逐渐调整和改变发展战略和方式：一是从速度型向质量型转变；二是从单一业态向多业态转型；三是从政府主导推动向市场配置转型。

24、自上而下的层层分包是一种高位引导、下位自主的央地关系策略。上级把部分权力下放到县级及以下地方政府或机构，可以更好地适应地方的实际情况和发展需求，提高决策的灵活性和适应性。同时通过分包管理，可以明确各级政府或机构的职责或任务，使地方政府在服务保障、经济发展、社会管理等方面的责任更加明确，提高政府治理的效能。不过，到乡镇往往会出现“上面千条线，下面一根针”的情况。此外，在城镇化建设过程中，分包管理导致资源分散和重复建设的问题。市县乡各级政府在城镇化建设时可能出现重复投资、功能重叠及层层加码的问题，同时高层级的规制和公共服务配套往往优于下级。

25、从政策执行看，县乡干部执行上级的层层分包具有策略性，主要体现为重点和亮点的政绩性政策执行较好，指导性和例行化的政策执行较差的“上有政策、下有对策”现象。

26、随着小县大城模式的发展，地方政府开始转向一种更加灵活、主动的策略回应模式。在这个模式下，地方政府更加关注本地的实际情况和需求，根据实际情况主动制定符合当地特点的产业和城镇化政策，而不是简单地执行上级的任务。变通执行是许多创造小县大城的主政者采用最多的策略，这种策略回应模式使地方政府更加灵活、主动地应对发展需求，有利于更精准地制定产业政策和城镇化规划。

27、改革开放以来，与城市有关的行政区划调整政策主要有两类：撤县设市和撤县设区，前者主要与城市数量增长有关，后者主要与城市规模扩张有关。撤县设区的城市化路径的主要推动力来自上一级政府，而被撤县市的意愿则较少被考虑，地方政府面临“向上负责”和“向上走”的政治激励，这使撤县设区的增长绩效成为利益游攸关方特别是地级市政府关注的焦点。撤县设区经历了快速增长（1997-2002）、调控收紧（2004-2009）、再次升温（2010-2021）三个阶段。县越来越少，市辖区逐年增多。

28、农村中小学撤点并校是在加快城镇化进程中农村教育转型发展最鲜明的特征。这在优化教育资源、提高教育效率的同时，也在一定程度上产生了损害教育公平、恶化教育生态、制约乡村社会发展等问题。

29、在21世纪的第二个十年，城乡人均可支配收入的差距仍在扩大，背后的原因在于：第一，农民和城镇居民之间的收入起点存在较大差异；第二，城乡收入结构的差异，城镇居民的收入来源相对多元化；第三，城乡教育的代际差异。

30、小县大城的发展路径因城关镇对周围镇村的虹吸效应，形成了县域产业发展和城镇化进程的路径依赖，主要表现为三个方面：一是要素自上而下汲取、外围向中心集中的单向流动，二是自上而下的政策反哺促进县域内部均衡发展的机制有待完善，三是县乡村与政银企存在联而不动、动而不联的问题。

31、克服路径依赖需要立足当前新型城镇化的基本要求，促进城乡融合发展，需要实现新型工业化、新型城镇化与乡村全面振兴“三轮驱动”。一是遵循规律、以产兴城。二是分类施策、以城聚人。三是以人为本、以人兴业。

32、小县大城经过40年城镇化进程中的一路狂奔，逐渐出现了高城镇化率和高乡村空心化率并存的“图钉式”城乡空间布局，形成了“城进村衰”的局面。乡村的空心化主要表现为：首先，乡村空心化的起点是“人随业走”决定了人口结构的变迁；其次，人口结构的空心化因乡村产业的“业衰村空”进一步导致经济结构的空心化；最后，人口和经济的空心化最终反映在地理空间上的“村空无人”，形成了地理空间的空心化。

33、在产城融合的背景下，“产业—劳动力—城镇化”三者之间在县域内部形成一个动态的互动系统。首先，产业是城镇化的动力系统。其次，劳动力是联结产业和城镇化的活力系统。最后，城镇化是产业和劳动力互动的结果和表现。

34、以特色小镇建设推动就地城镇化，至少要关注如下三个方面：一是挖掘和传承特色文化，针对当前特色小镇发展千篇一律的现状，就地城镇化需要通过文化创意产业、文化旅游、文化教育等方式，打造具有独特魅力的特色文化小镇；二是提升产品品质，形成具有差异化竞争优势的产业集群是关键；三是多元化融合发展，形成集旅游、文化、产业等多功能于一体的综合性小镇，而非过度依赖房地产开发，走上以往举债重复建设的老路。

35、城乡两栖作为一种新的生活方式，适应了当前社会发展的需求，为破解小镇大城的“不可能三角”提供了新的发展思路。城乡两栖是一种新兴的生活方式，指的是居民在城乡之间灵活地安排居住和工作，不再局限于单一的居住地。在这种模式下，人们可以根据生活需求、工作机会、教育资源、医疗条件等，在城市和乡村之间自由流动。城乡两栖的居民可能在城市工作，同时在乡村拥有住所，享受两种环境的优势，实现生活和工作的平衡。这种生活方式为城乡居民带来了多方面的好处：首先，城乡两栖有助于农民代际照料问题的解决；其次，城乡两栖使居民能够充分享受城乡融合的好处；最后，城乡两栖还有助于缓解城市的人口压力，促进乡村经济的发展，推动城乡资源的均衡分配和区域经济的协调发展。

36、城镇化钟罩，是指在一定的地理区域内，特定的社会经济和地理条件导致城镇化发展不均衡，公共服务和基础设施配套主要集中在城关镇等核心区域，而难以有效覆盖到周边乡村地区的现象。

37、乡村人口在城乡之间周期性流动，即在农闲时期进城打工以获得额外收入，在农忙时期返回乡村从事农业生产，这种流动模式限制了他们向城镇居民的身份转变。这种周期性人口流动类似于钟摆运动，因此被称为“县乡村钟摆”。

38、简政强镇、扩权强镇和强镇扩权三种模式各有侧重点，但它们的共同目标是提升镇级政府的治理能力和发展能力，促进县域内部形成强县、兴镇、富村的发展格局。简政强镇注重行政效率的提升，扩权强镇关注权力范围的扩大，而强镇扩权则追求镇级政府综合实力的增强。

39、县域城镇化的三条道路：一是扩权强县的建制城镇化。对标百强县、工业偏向的产城融合是扩权强县的建制城镇化思路。这一策略体现了以工业化为主导，推动县域经济整体提升和城镇化进程的发展理念；二是县域“镇”兴的非建制城镇化。非建制城镇化的核心在于提振镇域经济。近年来，一些自然禀赋好、地理区位优越、产业基础发达的乡镇迅速发展成为经济发达镇。县域“镇”兴的关键在于通过发展特色产业、优化产业结构、提升产业竞争力，增强镇域经济的内生增长动力。非建制城镇化的扩权放权改革重点是解决发达镇“权责不对等”的问题；三是强村富民的就地村镇化。就地村镇化，是指在农村人口适度集中居住的基础上，实现新村镇经济社会融合、基础设施到位、基本公共服务健全，让大部分没有在城市扎下根的农民，无需远离自己的家乡，就能享受到和城镇同等的发展成果。“一镇一品”和“一镇一业”是推动就地村镇化、实现强村富民的有效策略。镇域经济发展的关键，在于特色产业的培育、专业化产业的发展和镇域就业机会的创造。

40、城乡一体化不是造城运动，而是人的一体化。人的一体化，不是城乡一个模样、一种生活方式，而是着眼于城乡一视同仁的同等国民待遇。

41、新型工农城乡关系下的几个趋势性判断：一是农民不会消失；二是小规模农业仍将长期存在；三是城乡融合背景下将出现逆城镇化趋势。

42、目前至少有四股逆城镇化的“返乡”人群，加入了“新上山下乡运动”：一是大学生下乡，以大学生返乡创业和大学生村官为主；二是在城市有正式工作和住房的退休人员；三是都市农夫；四是返乡农民工。四类群体中，农民工群体是数量最多，未来可能增长非常快的返乡人群，很可能扭转农村人口净流出的局面。

43、当纳入就地村镇化后，新型城镇化才会走出传统的以资为本、以地为本的造城运动，转向政府提倡的以人为本的城镇化，主要是不再努力推动数字上的“农转非”，而是对既有的人口集聚区建设基本公共基础设施，提供基本公共服务。至少不再简单地将医院、学校、邮政、银行等基本网点撤并，而是进一步走向均等化。

44、站在十字路口的小县大城大体上有三个方向。一是“直走”：建制城镇化。以产城融合与大型城市群的一体化发展为目标，其路径机制是扩权强县，增强县域的综合承载力。二是“左转”：非建制城镇化。关注县域内重点镇的发展，通过强镇扩权赋予乡镇更多发展自主权，以激发镇域经济的活力。县域“镇”兴，关键在于镇域形成具有特色和竞争力的小镇经济，促进县域经济的均衡发展和特色小镇的建设。三是“右转”：就地村镇化。避免异地城镇化的高昂投入，通过县乡村三级治理体系的优化，实现乡村全面振兴和镇域特色经济的可持续发展，通过“一镇一业、一镇一品”的策略，打造具有地方特色的乡村产业，促进城乡融合发展。

45、巴西的城镇化和贫民窟问题为中国的城镇生态建设提供了深刻启示。首先，在推进城镇化的过程中，需要注重平衡发展，避免资源过度集中在大城市，导致地区发展不平衡。其次，应加强城乡融合，提升农村地区的经济实力和生活水平，减少人口无序流动带来的社会问题。再次，应通过制定和实施包容性住房政策，确保低收入群体能够获得适宜的住房条件，避免贫民窟的形成。此外，应加强城市规划和建设，提供充足的公共服务和基础设施，提高城市居民的生活质量。最后，应倡导多元城市生态，实现城乡融合发展。

46、本书基于调查研究，提出强县、兴镇、富村的政策组合：一是因地制宜实施大城关战略，做强县域富民产业；二是分类施策畅通城乡要素流动，推动县域“镇”兴。应实现县级政府和乡镇政府之间的权力下放和资源下沉，实现乡镇政府与乡村社区之间的紧密合作；三是协同推动联农、惠农、富农制度改革的政策组合。

47、“村体企用”可以完善乡村集体经济的权能，推动乡村发展成果联农、惠农、富农。村体企用包含着“以村为体、以企为用”的主次逻辑，以及“以村兴企、以企富村”的先后逻辑。以村庄发展为本位，依循村级自治在二次分配中的治理逻辑，构建出合理的利益联结与调节机制，做到“调高、扩中及提低”。村庄自办或自主引进符合村庄发展方向的企业，依循现代企业制度和管理的市场逻辑，实现做大蛋糕的目标。