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公积金贷款证券化:中国试点、国际经验与政策建议

邹晓梅 张明

 

    摘要:中国政府近期推出了住房公积金贷款证券化试点。公积金贷款证券化一方面有助于提高公积金使用效率,促进住房消费,另一方面有望缓解中国房地产去库存压力,巩固并加快城镇化进程。目前,各地的住房公积金管理中心是证券化的发起人。发起人过于分散既不利于降低融资成本,也不利于RMBS市场的培育和发展。本文提出的建议包括,可考虑成立全国性的公积金贷款证券化机构,发行RMBS;允许公积金管理中心购买公积金贷款支持证券,提高资金跨区使用效率;将公积金贷款支持证券纳入央行合格抵押品范围,以提高其吸引力;同时,也要防范公积金贷款证券化可能导致的道德风险,并进一步完善公积金管理制度。

 

    公积金贷款是中国居民住房金融体系的重要组成部分。截止2014年底,中国住房公积金个人住房贷款(以下简称公积金贷款)余额为2.5万亿元,约占全国个人住房抵押贷款余额的五分之一。中国公积金贷款主要有四大特点:其一,住房公积金贷款政策性强,贷款利率低;其二,公积金贷款的安全性高;其三,各地公积金使用效率差异大;其四,中国的住房管理中心实际上是一个承办金融业务的事业单位,这种性质定位上的多重性对住房公积金管理造成了诸多障碍。

 

    中国商业性个人住房抵押贷款证券化业务发展缓慢,商业银行发行RMBS的积极性较低。主要原因包括:其一,住房的集体质押转让问题尚未得到妥善解决。在中国现行法律环境下,住房抵押贷款难以实现质押权的批量集中变更登记,这导致质押权不能从发起人手中真正转移至SPV手中,这无疑会产生较大的不确定性与法律风险;其二,住房抵押贷款的利率低于一般贷款利率,这种基础资产的低收益对投资者吸引力不大;其三,住房抵押贷款属于银行内部的优质贷款,商业银行缺乏将其证券化的动力;其四,中国购房者提前还款的概率远高于国外居民,造成RMBS面临较高的提前偿付风险。

 

中国住房公积金贷款证券化起步于2015年。201410月,住建部、财政部和央行联合下发《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》,鼓励住房公积金个贷率在85%以上的城市,主动采取措施盘活存量贷款资产,积极探索发展公积金贷款证券化业务。武汉市住房公积金管理中心于20156月尝试发行了中国第一笔公积金贷款支持证券,发行总额为5亿元。20159月,住建部、财政部和央行联合发布《关于切实提高住房公积金使用效率的通知》,提出要拓宽贷款资金筹集渠道,有条件的城市积极推行住房公积金个人住房贷款资产证券化业务。此后,公积金贷款证券化步伐明显加快。

 

截至2015年底,中国共发行7笔公积金贷款支持证券,累计发行额93.6亿元。其中,有2笔通过银监会,以信贷资产证券化的方式完成,发起人均为上海市住房公积金管理中心;有5笔通过证监会,以资产支持专项计划的方式完成,发起人分别是泸州市、三明市、湖州市、杭州市和武汉市住房公积金管理中心。

 

    开展公积金贷款证券化的意义在于,第一,提高公积金管理中心资金使用效率。第二,缓解中国房地产去库存压力。第三,巩固并加快中国城镇化进程。

 

中国的公积金贷款证券化类似于美国两房和日本JHF发起的住房抵押贷款证券化,发起人都是具有政府背景的公共部门。但是,两房和JHF并不直接发放住房贷款,而是购买商业银行发行的、符合条件的居民住房抵押贷款进行证券化;而中国的住房公积金管理中心既是贷款发起人又是证券化发起人。截止2014年,全国设区城市共设有342个住房公积金管理中心,另外,还有208个未纳入设区城市统一管理的分中心,也就是说,中国公积金贷款证券化的潜在发起人可达数百家。

 

发起人过于分散不利于降低融资成本和中国RMBS市场的发展:其一,RMBS基础资产池的规模和地域分布受限,风险分散程度低,将削弱资产证券化的风险分散效应(risk diversification effect;其二,与全国性的GSEs相比,公积金管理中心的担保优势不明显;其三,过于分散的发行方式难以发挥规模效应。其四,过于分散的发行方式不利于RMBS市场的培育。

 

本文提出如下政策建议:第一,设立全国性的GSEs负责公积金贷款证券化;第二,允许公积金管理中心购买公积金贷款支持证券;第三,将公积金贷款支持证券纳入央行合格抵押品范围;第四,注意防范公积金贷款证券化可能引致的道德风险;第五,进一步完善公积金管理制度。这具体包括:一是扩大住房公积金覆盖范围。中国应逐渐将具有稳定劳动关系的城市常住人口(例如,农民工)纳入住房公积金缴存体系。二是将公积金管理中心改制成政策性金融机构以加强监管。

文章原题为:【论文纵览第013号】公积金贷款证券化:中国试点、国际经验与政策建议

 

 

    注:邹晓梅为国家发展与改革委员会投资研究所助理研究员,张明为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员。本文全文即将在《国际金融》发表。谢绝转载。

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