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三支柱问题各异 养老险如何突围

——盘古智库宏观2016年中国经济秋季专题报告
 
摘要
 
目前我国以基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险构成的三大养老保险层次体系已经建立。经过多年耕耘,养老保险体系取得了巨大的发展,但也同时面临诸多问题。首先,历史问题突出,机关、事业单位离退休人员的养老金平均水平显著高于企业退休职工。第二,碎片化的统筹层级和保障水平,导致各地养老金实际保障效果差异明显。第三,各地收支压力不均,多个省份的养老保险已连续数年收不抵支。尽管由于往年盈余与财政补贴的存在,暂时收不抵支并不意味着当地养老保险已经难以为继,但仍应引起足够重视。第四,部分地区养老保险可持续性较差,在经济低迷、人口流出较多的省份可能会持续恶化。
 
为了走出困局,社会上形成了延迟退休、提高统筹层级、提高一般财政补贴力度、提高养老金收益、降低养老金缴存比例等一系列解决方案。但其中多数方案在实际实施过程中都将面临较大阻力,可谓知易行难。第一,延迟退休会部分损害个体利益,行政强制可能面临较高的沟通成本。在部分地区尸位素餐现象屡见不鲜的情况下,延迟退休无疑将社会负担转嫁为企业负担,可能面临得不偿失。第二,提高统筹层级需要根据各地的实际情况重新划分保障标准,公平性问题将是潜在障碍。第三,提高一般财政收入补贴将会加剧部分地区财政紧张状况,无疑增强了地方政府提高土地收入或税收收入的动机。第四,引入专业机构提高养老金收益需要把握尺度,避免变为第二支“国家队”。第五,在企业年金普及进展缓慢的情况下,马上降低养老金缴存比例很可能导致养老金收入减少和年金停滞不前的双重困境。
 
解决养老保险问题,容易将多层次问题混为一谈,顾此失彼。管理层需要按照保障层次来理清思路,充分梳理每一层级存在的问题,采取适当措施。基本养老保险作为个人养老的强制保障,应坚持不增加人民负担,不降低保障水平的基本思路。解决方案或可结合当前“去产能、去库存”的趋势,在化解落后产能和库存的同时解决养老保险问题。补充养老保险需鼓励民企和国企齐头并进,以部分条件较好的地区为突破口,通过强制和鼓励相结合的方式快速推进。个人储蓄养老保险应正视境外竞争的压力,着重提升服务和产品质量,更好地起到该层级应有的作用。
 
一、我国养老保险体系的基本结构
 
当前我国的养老保险体系可分为三个层次:基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险。这一结构得益于1991年颁布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号),为多层次的养老保险体系贡献了顶层设计。此后,养老保险制度在这一框架下不断完善,最终构成了当前我国的养老保险格局。
 
第一层次是基本养老保险,可细分为城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险。基本养老保险是我国养老保险体系最核心的部分,也是被社会各界关注最多的部分。所谓城乡居民基本养老保险,主要覆盖城乡非从业人员。该保险采用统账结合模式,分为个人缴费、集体补助和政府补贴,完全计入个人账户。所谓城镇职工基本养老保险,主要覆盖城乡企业、事业和机关单位的从业人员,亦是广大城乡群众最常接触到的养老保险形式。该保险分为个人账户和统筹账户。个人账户采用基金积累模式,个人缴纳养老保险将全部进入个人账户,养老时支取,去世后可继承;统筹账户采用现收现付模式,企业缴纳养老保险将全部进入统筹账户,作为当前时点发放养老金的主要资金来源。
 
第二层次是补充养老保险,可细分为职业年金和企业年金。补充养老保险的基本思路是由单位和职工个人每年按固定比例缴纳一定费用,进入特别开立的职工个人账户,由专业的投资管理机构进行运作,到老年时分期或一次性提取。其中,职业年金主要覆盖机关、事业单位职工,企业年金主要覆盖企业职工。职业年金为国家要求缴纳,企业年金为国家鼓励企业缴纳。实践中,企业年金更多作为国营企业的职工福利,民营企业设立年金的比例较低。
 
第三层次是个人储蓄养老保险,主要由职工个人的储蓄、投资和自行购买的商业保险组成。这一层次资金全部来源于职工个人,亦由个人直接或个人指定的机构进行管理,企业和国家没有相应的补贴义务。保险效力在三个层次中最弱。
 
二、当前养老保险体系面临的主要问题
 
(一)历史问题突出,体制内外差异显著
 
机关、事业单位离退休人员当前的养老金水平显著高于企业退休职工,但差异将随着时间的推移逐步缩小。图1展示了体制内外2015年之前的养老金差异水平,体制内存在显著的优越性。2015年,《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2 号)标志着体制内外的养老金收发机制正式并轨。尽管新政的出台显示了国家解决体制内外养老保险差异的巨大决心,但存量离、退休人员数量庞大,养老金标准按原政策执行,新政效果仍然需要较长时间才能显现。短期看,体制内外养老金收入差异仍将较为显著。
 
(二)统筹层次混乱,替代率差别巨大
 
我国当前养老金统筹体系较为混乱,呈显著的碎片化状态:部分地区为省级统筹,部分地区为县市统筹。尽管全国31个省区市和新疆生产建设兵团均已出台养老保险的省级统筹办法,但大多数地区实际省际统筹状态暂时还停留在制度上。由于各级政府的政策和财力存在巨大差异,造成养老金水平差别明显。月平均养老金标准最高的西藏和最低的河南之间,存在近一倍的差距(图3)。
 
考虑到当地在职人员的收入水平,就可以计算出各地区养老金的替代率(图4),即劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之比。替代率最高与最低之间的差额同样接近一倍。值得一提的是,北京、上海等地养老金绝对水平较高,在替代率方面反而排名垫底,对退休人员的实际保障水平可能低于其他地区。
(三)收支压力不均,财政依赖程度迥异
 
各地人社部门最新数据显示,2015年,共有6个省份在当年出现了养老保险收不抵支的情况,分别是东三省、陕西、青海、河北。尽管由于往年盈余与财政补贴的存在,某一年的收不抵支并不意味着当地养老保险已经难以为继。但是,黑龙江等省份的收支已连续数年出现大额赤字,加之当地经济环境持续低迷,财政负担无疑雪上加霜。黑龙江在2015年已经开始支取全国社保基金管理的中央补助金,该基金已接近社会保障的最后一道防线,足以说明当前问题的严重性。
 
(四)人口结构分化,可持续性存疑
 
区域经济发展不均衡,导致各地人才流动已经形成了相对固定的模式。发达省份人口持续流入,欠发达省份人口持续流出。值得注意的是,人口流入或流出并非在各年龄层次均匀分布,而主要集中于中青年劳动力。由此导致人口流出省份大量老人滞留,人口老龄化程度快速加剧。流动人口缴纳的养老保险亦不会返还原籍,而是留在工作地,使得发达地区抚养比(非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比)持续改善,欠发达地区持续恶化(图7)。
 
结合上述收支压力综合考虑,欠发达地区不仅养老金收支状况难以改善,政府转移支付能力亦不容乐观,从而形成了经济落后➜人口外流➜抚养比降低➜财政负担加重➜政府投资减少➜经济进一步落后的恶性循环。
三、解决方案知易行难
 
养老保险解决思路众说纷纭,实际效果亟待检验。养老保险关系到每个人的切身利益,因此受到社会广泛关注。当前社会盛行若干种解决思路,有的是借鉴国外经验,有的是结合中国特色,以下将逐一进行分析。
 
(一)延迟退休在缓解养老金压力的同时,可能带来额外的社会成本
 
尽管延迟退休可以有效延长缴费时间,延缓养老金领取时间,相应降低抚养比,是缓解养老保险兑付压力的有效手段,但推行过程必将面临相当的阻力。美、德、英、日等主要发达国家均采用了延迟退休制度,因此称其为国际惯例并不为过。但是,国际上通行的延迟退休往往是附带奖励制度的弹性退休制度,即越晚退休,得到的养老金比例相应提高。我国如果希望顺利推行延迟退休,不妨弱化行政强制,增加鼓励性因素,降低推行难度。
 
此外,如何解决延长退休年龄与扩大就业机会之间、加速社会发展之间的矛盾,也是需要考虑的重要因素。尽管延迟退休切实减轻了养老保险负担,但一些地方尸位素餐的现象也确实屡见不鲜。这种情况下,社会负担无疑已经转嫁为企业负担,不仅增加了企业成本,也打击了年轻一代工作的积极性。因此从实际出发,延迟退休制度在我国能否顺利推行,发挥其应有效果,依然需要时间的检验。
 
(二)提高统筹层级可以有效缓解部分地区的筹资难题,解决异地社保迁移问题,但仍将面临公平性考验
 
上述部分地区收支失衡和个人异地缴纳社保的问题都可通过提高统筹层级得到解决。世界各主要国家的养老保险亦普遍采用统筹到国家层级的形式。但是,当前我国仅有少数几省真正实现了养老保险的省级统筹,大部分地区仍然处于县市级统筹的阶段,距离实现国家级统筹还有相当的距离。在提高统筹层级的过程中,面临的阻力可能来源于几个方面:首先,统筹层级提高后,可能会降低某些地区养老金的发放水平,从而导致较高的沟通成本。第二,地方管理的养老基金,实际是一种变相财权。尽管管理相对严格,但并不意味着没有操作空间。第三,地方统筹基金部分是以上一级财政的补贴和转移支付体现的,其中不乏专款不能专用的情况存在。
 
统筹层级提高后,如何合理分配各地区的养老金发放标准,也将面临诸多难题。首先,从领取层面,需要考虑当地实际的消费水平和养老金替代率,尽量保证所有地区的居民享有相近的实际购买力。其次,从缴纳层面,根据各地的实际负担能力制定缴纳标准。同时避免在城市工作时高缴纳,回乡养老时低领取的情况出现。第三,如上所述,当前各地养老金水平差异巨大,改革必将触及部分群体的既得利益,将此类问题处理得当,需要相当长的过渡时期。
 
(三)提高一般财政收入对养老保险的补贴力度,看似简单易行,却难以做到标本兼治
 
税收收入和土地出让收入构成了当前各级财政收入的主要部分。在消费和出口短期内难以突破的局面下,维持经济发展在相当程度上仍然需要依赖政府投资。在部分地区财政收支捉襟见肘的情况下,要求其提高对养老保险的支持力度,无疑增强了地方政府提高土地收入或税收收入的动机。这显然与当前“去产能、去库存”的大政方针相违背。因此,增大一般性财政对养老保险补贴的背后,逻辑上存在一定程度的矛盾,最终的负担可能依旧要由纳税人承担。
 
(四)引入专业机构,提高养老基金收益,是用市场化途径解决难题的有力尝试,却仍面临一定问题
 
提及养老金收益,需要首先澄清一组概念:社会保障基金与社会保险基金。二者虽然同为“社保基金”,但其来源和投向存在明显差异。社会保障基金是由中央财政拨入、国有股减持划入、彩票公益金、经国务院批准以其他方式筹集、及部分投资收益组成的,由全国社会保障基金理事会集中运营管理。其主要投向较为灵活,除银行存款、国债外,还可投资具有良好流动性的金融工具,如绩优股票、投资级债券等。投资收益率较高,2015年达到15.19%。其主要用于未来人口老龄高峰到来时弥补基本养老保险基金的不足,是社会保障体系的战略储备金,通常不会支取。而生活中通常涉及到的“五险”,均为社会保险基金范畴,由各级人社部门直接管理。社会保险基金由于其即收即付特性,对流动性和安全性要求较高,之前只能存入指定银行或购买国债,投资收益率较低。该基金目前刚刚开始进行证券投资的尝试。
 
当前社会上普遍提及的提高养老金投资收益,主要指提高社会保险基金的投资收益。此前,广东省和山东省分别于2012和2015年将部分企业养老保险资金交由全国社保基金理事会一并管理,是对引入专业机构提高投资收益的有益尝试,收到了良好的成效。目前人社部在积极启动养老保险基金投资运营,组织第一批委托省份与社保基金会签订合同,公告第一批养老基金管理机构。
 
但在实际操作过程中,可能存在以下问题。第一,投资收益与投资风险始终共存。鉴于养老金的特殊性,尽管总体风险可控,一旦出现投资失误或系统性风险,很可能导致社会过度解读,增加沟通成本。第二,避免变为第二支“国家队”,给市场留下过度干预的印象。
 
(五)降低基本养老金缴存比例,提高年金等补充养老方式的保障力度,需要慎重把握衔接节奏
 
我国基本养老保险的缴存比例为28%,处于世界较高水平。许多观点认为,降低基本养老缴存比例,不仅有利于企业减负,也能促使企业年金和商业保险等补充养老保障的发展。笔者认为,尽管国际通行规则值得参考,但如果实施进度把控不力,容易产生诸多问题。
 
首先,在承诺替代率不变的情况下,基本养老收支失衡将继续加剧,无疑会增大财政补贴负担,使部分地区本就捉襟见肘的财政状况雪上加霜。第二,降低缴存比例并不代表公众会将少缴的部分转而投入年金和商业保险。当前年金和商业保险规模没有达到应有水平,主要源于国人保险意识相对淡薄,而非缺乏资金来源。保险意识强化到国际水平,尚需相当长时间的培育。在此过程中如衔接不好,管理部门很可能面临养老金收入减少和年金停滞不前的双重困境。
 
四、解决问题需分层理清思路
 
如上所述,养老体系的三个层次紧密结合,互为补充。这使得人们在讨论养老问题时,往往将各种层次的问题混为一谈,不仅不利于理清思路,也容易顾此失彼。笔者认为,讨论养老,应当大致将问题划分为养老金的来源问题和养老金的使用问题。就来源问题而言,需要对基本养老、补充养老、个人储蓄养老三个层次所面临的困难分别考虑。就使用问题而言,也需要对老年生活、护理形式、医疗保障等问题逐一分析。篇幅所限,本文仅探讨养老金的来源问题。
 
(一)基本养老保险作为个人养老的强制保障,应坚持不增加人民负担,不降低保障水平的基本思路
 
部分观点认为,我国基本养老保险占比在国际上处于较高水平,应借鉴国际经验,降低基本保障水平,缺口通过第二和第三层次的养老保障弥补。笔者认为,补充养老保险和个人储蓄养老保险还有很长时间的培育期。在生活成本日益抬升的环境中,人们都存在一定程度的短视。降低基本保障水平并不保证每个人都会增加其他保险的投入。而且越是受制于经济因素不愿投资其他保险的群体,往往越是养老保障最为脆弱的群体。因此,短期内基本养老保险既不能增加人民负担,也不宜降低保障水平。
 
解决当前基本养老保险面临的缺口,可以多种方式并行。第一方面,养老统筹层级需要继续提高,早日完成全国统筹依然是需要坚持的长远规划;第二方面,在保障安全的情况下,部分养老金结余仍应通过市场化手段提高收益率;第三方面,可借鉴“国有股减持”充实社保的经验,从当前“去产能、去库存”政策入手,将部分国有落后产能和库存淘汰后取得的收入划拨养老保险,或将部分经营不善的国企进行混改和重组后,未来国有部分收入划拨养老保险,以换取国家政策扶持。这样亦可以有效减轻一般财政的压力。
 
(二)补充养老保险需鼓励民企和国企齐头并进
 
企业职工享有的企业年金并非国家强制征缴。由于工资水平相对受限,希望通过年金制度吸引更多人才,因此目前建立企业年金的主力为国企。鼓励民企建立企业年金,一方面障碍来源于给企业造成的额外负担;另一方面民企薪酬待遇相对灵活,建立企业年金的动力不足。笔者认为,对于财政实力较强、养老保险结余较多的地区,可以试点在不降低保障标准的前提下降低基本养老保险缴纳比例,要求企业和员工将节省下的资金转为企业年金。这样不仅可以保证基本养老保险的安全,也能在不增加个人和企业负担的情况下快速普及企业年金制度。
 
(四)个人储蓄养老保险应正视境外竞争的压力,着重提升服务和产品质量
 
个人储蓄养老保险属于个人投资行为,政府本来无需过多干涉。但是,近两年以香港保险为代表的境外保险市场火爆,一方面是受到人民币趋势性贬值的影响,另外一方面也不禁使人反思为何境内保险没有受到应有的重视。通过对比条款不难发现,境外保险经过若干年的市场竞争后,无论从公司规模还是产品方案都比境内企业存在一定优势。因此,伴随着保险市场的整体火爆,尽管国内商业养老保险近两年也有较大规模增长,但笔者预期未来整个市场仍将经历一轮优胜劣汰,最终提升产品和服务质量,使得个人储蓄养老保险能够真正发挥该层级应有的作用。
 
盘古宏观团队:张明、郑联盛、王宇哲、杨晓晨、周济
 
(张明为盘古智库宏观经济研究中心高级研究员,郑联盛、杨晓晨、王宇哲、周济均为盘古智库宏观经济研究中心研究员)
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